Nature de la relation [65]

Les objectifs [68]

Les moyens [77]

Dépenses [77]
Effectifs [81]

Institutions [86]

Les actions [87]

Les visites [88]

Les ententes [96]

Autres actions [100]

Bilan [100]

Notes [104]

[65]

Il était inévitable qu'en s'ouvrant sur le monde et en élaborant une politique extérieure, le Québec accorde une très grande importance à ses relations avec les États-Unis. De par sa situation géographique, son économie, son histoire et révolution de sa culture, le Québec était voué à établir des relations toutes particulières avec le voisin américain. Ces relations ont pu faire moins de bruit que d'autres et attirer moins l’attention des médias. Elles n'en ont pas moins constitué une part considérable, souvent la plus importante, de la politique québécoise dans le monde. Notre recherche empirique le démontre à souhait.

Après avoir identifié la nature particulière de la relation du Québec avec les États-Unis à la lumière de l’histoire, ce chapitre s'emploiera à établir l'importance de cette relation en faisant état des données empiriques recueillies sur les objectifs, sur les moyens et sur les actions de la politique « américaine » du Québec. Nous tenterons de dégager un bilan provisoire de cette politique.

Nature de la relation

Toute l'histoire du Canada et du Québec est liée aux États-Unis. L’existence même du Canada ne peut se concevoir indépendamment de la république voisine. En effet, s'il existe un Canada aujourd'hui, [66] c'est qu'en 1776, une population, sise au nord des colonies britanniques rebelles, a cru bon de ne pas se joindre à la révolution américaine et n'a pas voulu s'engager dans la nouvelle expérience nationale des États-Unis. D'abord, les Québécois (les Canadiens d'alors), forts de leur spécificité reconnue par la Couronne britannique dans l'Acte de Québec de 1774, n'ont pas répondu aux invitations de Benjamin Franklin. Puis, les Loyalistes (ou Tories), Américains ayant refusé de participer à la révolution, se sont réfugiés en terre canadienne. Voilà bien en quoi consiste le Canada : une volonté de concevoir une existence politique en Amérique du Nord qui ne soit pas républicaine et demeure distincte des États-Unis. Résister aux États-Unis tout en maintenant des liens avec eux et en bénéficiant de leur voisinage, c'est là l'essentiel de l'idéal canadien. La relation du Canada avec les États-Unis est donc une relation existentielle. Elle est non seulement plus importante que toutes les autres, mais elle figure dans une catégorie à part.

Cette double attitude vis-à-vis des États-Unis, tantôt fermée, tantôt ouverte, a pu unir à l'occasion les Canadiens de langue anglaise et les Canadiens français du Québec. Le plus souvent, elle les a opposés. Car les Québécois francophones et les autres Canadiens ont réagi très différemment face au voisin du sud. Quand les uns s'ouvraient, les autres se fermaient et vice‑versa.

Les Québécois, ayant conçu leur participation à l'Amérique du Nord britannique et au Canada en termes conditionnels (c'est-à-dire dans la mesure où leur spécificité était reconnue), n'ont jamais envisagé leur résistance aux États-Unis comme un absolu. Dans le triangle de leurs relations avec les Anglo-Canadiens et les Américains, ils ont parfois pris plaisir à opposer les uns aux autres, à « flirter » avec les Américains pour mieux se distinguer par rapport au pouvoir britannique et anglo-canadien. Ainsi, Louis-Joseph Papineau se plaisait parfois à évoquer les États‑Unis comme un modèle ; les Rouges ont été annexionnistes ; les gouvernements du Québec ont ouvert la porte aux investisseurs américains ; tout récemment, le Québec a appuyé, plus fermement que toute autre province, le libre-échange avec les États-Unis.

Par contre, les Québécois sont toujours demeurés, en raison de leur langue et de leur culture, vraiment distincts et distants des Américains. En conséquence, au moment où les relations entre le Canada et les États‑Unis ont été abondantes et intenses, les Canadiens français [67] ont été le plus souvent absents de ces relations. Il est vrai que Wilfrid Laurier a signé un accord de libre-échange en 1911 et s'est par là aliéné la majorité des membres de l'élite du Canada anglais. Il est encore vrai que c'est Ernest Lapointe qui a signé le premier traité où le Canada n'était pas accompagné des Britanniques, à Washington en 1923 (traité du flétan, premier geste d'une politique étrangère autonome du Canada). Un Canadien français (Marcel Cadieux) a été ambassadeur aux États‑Unis à une époque importante, pendant les années soixante, alors que le Canada s'apprêtait à prendre ses distances par rapport à son voisin. Mais ce sont là des exceptions qui confirment la règle. Dans l'ensemble, les Québécois francophones ont été notoirement absents des relations canado-américaines à tous les niveaux, diplomatique, économique, universitaire et autres. Ces relations se sont d'ailleurs déroulées, en très grande part, à l'intérieur d'un réseau de connaissances, d'amis, de personnes participant à une même culture, une sorte de club anglophone où un Québécois ne se sentait pas à l'aise. Même les conflits et les affrontements ont pris place dans une structure relativement homogène [1].

C'est là sans doute une des raisons qui ont amené le Québec à concevoir ses propres relations avec les États‑Unis. Les Québécois ont voulu d'eux-mêmes et par eux‑mêmes exprimer à la fois ce qui les distinguait des Américains et ce qui les reliait à leurs voisins. Dans la mesure où la distinction et la spécificité québécoises prenaient forme avec la Révolution tranquille, des relations intenses et ouvertes ont pu se développer.

Ces relations ont revêtu une importance toute particulière, d'abord en raison de l'énorme dépendance économique du Québec par rapport à son voisin. La vitalité économique québécoise ne peut se penser en dehors du contexte américain. Mais le facteur culturel a compté aussi pour beaucoup. Au moment où les élites québécoises se tournaient vers la France comme vers une source d'inspiration, les masses du Québec se sentaient bien plutôt sur la même longueur d'onde que les Américains, pour le meilleur ou pour le pire. Des intellectuels même ont redécouvert notre « américanité » et nos affinités naturelles avec la culture américaine.

Il était donc inévitable que le gouvernement du Québec, éprouvant le besoin de gérer la dimension internationale de ses compétences provinciales, se tourne d'emblée vers les États-Unis.

[68]

Voyons comment cela se traduit dans les données empiriques relatives aux objectifs, aux moyens et aux actions de la politique extérieure.

Les objectifs

Des 1509 énoncés recueillis dans les discours des responsables des relations internationales du Québec, 297 s'adressent à l'Amérique du Nord, dont 245 aux États-Unis, soit 20% de tous les objectifs, en incluant ceux, assez nombreux (564), qui portent sur des cibles trop générales pour être classées dans l'une ou l'autre des régions. Si l'on s'en tient aux seuls objectifs ayant pour cible un pays donné, soit 724 [2], c'est pour 34% que comptent les objectifs dirigés vers les États-Unis. Notons encore que la France elle‑même n'est la cible que de 230 objectifs. Voilà donc qui confirme que, pour les dirigeants politiques québécois, les États‑Unis constituent une cible privilégiée.

Tableau 2.1
Nombre d'objectifs par mandat et par région

Il convient de souligner que cet accent porté sur les États-Unis s'est manifesté dès les premiers moments de la résurgence de la politique extérieure du Québec. Rappelons d'abord que l'agence du [69] Québec à New York, créée par le gouvernement libéral d'Adélard Godbout en 1941, fut maintenue par le gouvernement de l'Union nationale (1944-1960), par ailleurs tout à fait réticent à établir des relations internationales. Le premier ministre Duplessis tenait à conserver un pied-à-terre à New York et à garder quelques communications ouvertes avec les milieux financiers.

Un des premiers gestes du gouvernement Lesage fut de rehausser le statut de cette agence et d'en faire une délégation générale. Il est bien vrai que les relations internationales du Québec ont été relancées assez spectaculairement avec l'ouverture, en grande pompe, d'une maison à Paris, à l'automne de 1961. Mais il faut ajouter qu'au cours de cette même année, la mission de New York devint délégation générale, et que ce nouveau statut fut souligné par une visite de Jean Lesage en février 1962. Le premier ministre libéral retourna aux États-Unis, l'année suivante, de même qu'en 1964 et en 1965.

Il n'est donc pas étonnant de constater que les objectifs ayant pour cible les États‑Unis prennent une place si considérable dans les discours du premier ministre libéral. Notons cependant que la cible « Amérique du Nord » est particulièrement privilégiée, en raison d'une conception du rayonnement québécois dans la francophonie nord-américaine. Cette conception, chère à Lesage, sera abandonnée par la suite.

Par la suite, les objectifs américains deviennent moins fréquents sous Johnson, ce qui peut s'expliquer par l'attention toute particulière accordée à la France à l'occasion de la visite du président de Gaulle en 1967 et durant les années qui suivirent. Avec Jean-Jacques Bertrand, toutefois, les États-Unis redeviennent une cible majeure (32 des objectifs). Car c'est au cours de cette période (septembre 1968 à avril 1970) que sont créées ou projetées les missions de Chicago, Boston, Lafayette, Los Angeles et Dallas. Les objectifs américains sont assez nombreux pendant le premier mandat de Robert Bourassa, mais ils le sont étonnamment beaucoup moins au cours de son second mandat (1973-1976), peut‑être en raison d'une concentration particulière sur l'Europe aux alentours de 1974. C'est le moment où un accord bilatéral majeur est conclu entre la France et le Québec, comme on le verra au chapitre suivant. Il ne faudrait tout de même pas aller jusqu'à interpréter cette baisse des objectifs comme une sorte de mise en veilleuse de la relation avec les États-Unis. Rappelons les remarques du chapitre sur la méthodologie, quant aux quantités absolues d'objectifs qui ne [70] doivent pas être considérées comme des indicateurs directs d'une volonté d7agir. Comme on le verra plus loin en analysant les moyens et les actions, les relations du Québec avec les États-Unis se poursuivent au cours de cette période.

Notons la croissance des objectifs américains avec l’arrivée du Parti québécois au pouvoir, sous la direction de René Lévesque, presque aussi américanophile que nationaliste québécois. Cette attention portée aux États-Unis n'avait rien d'une tactique pour mieux faire passer la souveraineté-association. Bien au contraire, c'est au cours des années quatre‑vingt, après le référendum, durant le second mandat du Parti québécois, que les objectifs s'adressant aux États‑Unis s'accroissent spectaculairement. D'ailleurs, les objectifs internationaux dans l'ensemble augmentent aussi considérablement à cette époque, comme si le Québec se sentait libéré de l'hypothèque souverainiste et plus enclin à se manifester sur le plan international. Les objectifs américains, à eux seuls, comptent pour 40 des objectifs ayant un pays étranger pour cible. Ce phénomène paradoxal illustre bien la distinction nécessaire entre les relations internationales du Québec et l'évolution vers la souveraineté. C'est même au cours de l’année 1982, une année où le projet de souveraineté paraissait bien mort et enterré, alors qu'était sanctionnée la nouvelle Constitution canadienne (17 avril 1982) et une année de récession par surcroît, que les énoncés d’objectifs à l’endroit des États-Unis sont le plus nombreux (voir tableau 2.2). S’agissait-il d’une fuite en avant ? Peut-être. Il est difficile de ne pas y voir cependant une volonté nouvelle du Québec, inspirée pour une bonne part par ses nouvelles élites économiques, ceux qu’on a appelés « la garde montante », d’élargir le plus possible ses horizons économiques à l'échelle du continent. C'était sans doute aussi, pour le gouvernement du Parti québécois, une façon de compenser son échec sur le plan constitutionnel, de réagir à la canadianisation par une ouverture nouvelle vers les États-Unis. Cette année de grandes offensives se termine &ailleurs par la création &un ministère du Commerce international dont Bernard Landry devint le titulaire tout en se faisant l'apôtre acharné de la libéralisation des échanges et de l'ouverture aux États-Unis.

[71]

Le ministre des Affaires intergouvernementales, Jacques‑Yvan Morin, devait démissionner en 1983, à la suite de la scission du ministère, mais c'est bien lui qui, en 1982, s'était rendu à plusieurs reprises aux États-Unis et multipliait les déclarations d'ouverture et de bonne volonté québécoise.

Tableau 2.2
Objectifs par année pour les six principaux pays (1976‑1985)

Il résumait les objectifs québécois à l'endroit des États-Unis, tout en leur conférant une nouvelle vigueur, quand il déclarait :

Le bon sens nous invite prioritairement à étendre nos rapports avec les États-Unis. Historiquement, les Québécois ont noué des liens d'amitié solides avec leurs voisins du sud et le renforcement de ces liens ne peut que servir les intérêts mutuels du Québec et des États-Unis, surtout dans le domaine des échanges commerciaux et culturels. Nous étudierons également la possibilité d'instaurer des programmes de recherche et d'enseignement consacrés aux États-Unis [3].

Allant plus loin encore, le ministre québécois a tenté de profiter du contentieux canado-américain de l'époque pour faire valoir une attitude québécoise plus favorable aux investissements américains. Il déclarait A San Francisco :

Québec does not share the Ottawa viewpoint on foreign investment. We favor a much more open policy, one that would enable us to cooperate with both U.S. and European investors in resources development... We believe the future lies in development of a strong North‑South economic axis [4]...

Il n'est pas sûr que le Québec ait profité de cette situation, qu'il soit parvenu à accroître les sympathies américaines en exploitant les antagonismes canado-américains. Mais Jacques-Yvan Morin exprimait [72] bien les objectifs québécois d'une ouverture plus grande à la dimension nord-sud, en raison de la position spéciale du Québec à l'intérieur du Canada, et d'une assurance plus grande quant à sa spécificité culturelle.

Cela nous amène à nous interroger sur le contenu des objectifs du Québec à l'endroit des États-Unis. De toute évidence, et comme on vient de le voir, il s'agit, d'abord et avant tout, de questions économiques et commerciales.

Pour l'analyse du cas américain en lui‑même, nous utiliserons une série de données plus fixe par laquelle chaque État de l'union est considéré comme une cible dans le discours gouvernemental [5]. Le Québec entend attirer des investissements d'origine américaine, ouvrir des marchés à ses entreprises aux États-Unis, assurer le financement de certaines opérations, de certaines corporations comme Hydro-Québec. Mais, outre les 128 objectifs de nature économique (voir le tableau 2.3), presque la moitié de l'ensemble, on compte un nombre assez élevé d'objectifs relatifs à la culture et aux communications (25, par rapport à 41 pour la France), à l'éducation et à la science (20, par rapport à 36 pour la France). Ce qui montre bien que la relation avec les États-Unis est primordiale à plusieurs niveaux.

Si l'on examine ces objectifs en fonction de la nature des énoncés (tableau 2.4), outre le nombre très élevé d'énoncés généraux, c'est-à-dire ceux qui ont trait à la création, au maintien ou au resserrement des relations et des échanges en général (33,2) et ceux qui visent à renforcer ou à établir des liens politiques et diplomatiques (14), on observe que le commerce extérieur et l'attrait des investissements sont assez souvent mentionnés (11,7 et 8,1). Le nombre des objectifs relatifs aux liens politiques et diplomatiques est élevé pour un pays qui a toujours refusé de considérer le Québec comme un interlocuteur diplomatique. Mais on remarquera que les liens envisagés comme politiques par le Québec appartiennent souvent au domaine économique. De plus, ces objectifs ont été énoncés pour la plupart, soit au moment de l'ouverture de délégations, soit au cours de cette année 1982 où le gouvernement du Parti québécois entreprenait une offensive particulière aux États-Unis.

[73]

Tableau 2.3
Répartition des objectifs ayant les États-Unis pour cible
par domaine et par mandat

[74] [75]

Tableau 2.4

Répartition des objectifs ayant les États‑Unis pour cible
par domaine et par nature

[76]

Remarquons encore qu'une bonne proportion des objectifs (10,4) vise à « favoriser la connaissance du Québec » aux États-Unis. Il est particulièrement important pour un petit État comme le Québec, assez mal connu chez son puissant voisin, même au sein des populations des régions limitrophes, de veiller à ce que l'image qu'il projette ne soit pas biaisée ou détériorée. Même si les objectifs québécois sont d'abord et avant tout d'ordre économique, le domaine culturel ne saurait être négligé, dans la mesure où il contribue à faire reconnaître le Québec dans toute sa spécificité.

Le Rapport d'évaluation du réseau de représentations du Québec de 1988, très marqué par son accent mis sur les intérêts économiques, établit un lien étroit entre ces derniers et le domaine culturel :

Les intérêts d'ordre culturel seront mieux perçus si l'on se réfère aux images et aux perceptions négatives qui prévalent encore sur le Québec aux États‑Unis. Ces perceptions ont souvent été véhiculées par la presse anglophone et ont cheminé sur les États-Unis via Toronto. Il y a tout un travail à faire dans le domaine des affaires publiques pour construire une image du Québec plus conforme à la réalité. « Quebec means business » est un message que le réseau doit véhiculer [6].

Les objectifs québécois s'adressent le plus souvent à l'ensemble des États‑Unis (196/307). Étonnamment, compte tenu de la régionalisation des intérêts québécois, les États sont mentionnés comme cible plutôt rarement et en nombre restreint. Seulement neuf États (Californie, Géorgie, Illinois, Louisiane, Maine, Massachusetts, New York, Texas, Vermont) correspondant aux territoires immédiats des représentations, font l'objet de l'attention particulière du discours québécois. L'État de New York est le plus souvent la cible d'un objectif (23 fois).

Les objectifs québécois à l'endroit des États-Unis ont donc porté largement sur le domaine économique, mais ils ont été souvent énoncés en termes très généraux. Cela était déjà évident sous Lesage durant les années soixante. Les objectifs devinrent un peu plus spécifiques avec l'ouverture de plusieurs missions vers 1970. Mais il fallut attendre l'arrivée du Parti québécois, plus particulièrement son second mandat, pour que ces objectifs deviennent plus explicites, plus fréquents et plus diversifiés.

Voyons maintenant ce qu'il en est des moyens engagés pour réaliser ces objectifs.

[77]

Les moyens

Notre recherche empirique a porté sur les dépenses autorisées au chapitre des missions du Québec à l'étranger et sur les effectifs de ces missions. Nous ajouterons ici une troisième catégorie de moyens que sont les institutions mises en place pour régir et animer la relation.

Dépenses

Le budget des relations internationales du Québec n'a jamais compté que pour une fraction minime de l'ensemble des dépenses gouvernementales au Québec. C'est là un indicateur peu révélateur de l'intensité et de l'étendue des relations internationales du Québec au cours des trente dernières années. Il faudrait faire état des dépenses des autres ministères en matière de relations internationales pour obtenir une image plus juste. Mais l'opération n'a pas été possible jusqu'à maintenant.

Mais compte tenu de la proportion des dépenses consacrées à la mission américaine, les données budgétaires témoignent de l'importance accordée aux États-Unis. Ce pourcentage a oscillé entre 28 et 37 entre 1973 et 1985. Ces oscillations ne s'expliquent pas facilement. Elles dépendent sans doute de multiples facteurs comme le nombre de délégations, assez considérable aux États-Unis proportionnellement à l'ensemble, surtout au début des années soixante-dix.

L'accent particulier mis sur les États-Unis sous l'administration du Parti québécois au cours des années 1980 est assez bien reflété par ces données budgétaires. Le tableau 2.5 fait état de la répartition des dépenses par représentations particulières. On y constate que la délégation générale de New York a toujours reçu la part la plus importante du budget, comme on le verra en termes d'effectifs. Non seulement la ville de New York est-elle la métropole et la capitale financière des États‑Unis, mais elle est également au cœur d'une région très peuplée et très industrialisée. De plus, l'État de New York partage une frontière avec le Québec. Enfin, parce que Washington n'a jamais autorisé de véritables contacts diplomatiques entre le gouvernement américain et celui du Québec, c'est la délégation générale de New York qui a joué aux États-Unis un rôle qui pourrait être apparenté à celui d'une ambassade. En d'autres termes, c'est à New York qu'on a traité de dossiers politiques à l'occasion et c'est de New York qu'on a exercé une

[78] [79]

Tableau 2.5

Dépenses des représentations du Québec à l'étranger
par région et en dollars (1959-1989) [7]

Tableau 2.6

Effectifs réguliers en poste à l'étranger
en excluant les postes vacants

[81]

fonction dite de « monitoring » auprès des milieux politiques de la capitale. La délégation de Boston vient habituellement en second lieu pour les dépenses, car elle couvre l'important territoire de la Nouvelle-Angleterre, dont trois États sont contigus au Québec. Suivent les délégations de Los Angeles, d'Atlanta et de Chicago et le bureau de Dallas. Ces missions sont situées dans des territoires qui, pour être éloignés du Québec, n'en représentent pas moins des lieux stratégiques quant au commerce, aux sources d'investissements et au développement technologique. Les dépenses affectées au bureau de Dallas ont varié en fonction du statut changeant de cette mission qui fut d'abord une délégation pour devenir par la suite un simple bureau.

La représentation de Lafayette est un cas particulier, puisque sa raison d'être tient essentiellement à la présence d'enseignants québécois en Louisiane et du soutien du gouvernement du Québec à la francophonie nord‑américaine. Cet objectif est devenu moins important aux yeux des dirigeants québécois, au cours des années quatre-vingt, et cela s'est traduit dans les allocations budgétaires et dans le statut de la mission.

Le bureau de Washington vient en dernier lieu au chapitre des dépenses. Car il consiste surtout en un pied-à-terre pour les visiteurs québécois et pour le conseiller politique de New York. Il a aussi été employé à la promotion du tourisme.

Effectifs

Le tableau 2.6 nous révèle que les effectifs professionnels affectés aux missions américaines étaient modestes au cours des années soixante, qu'ils se sont sensiblement accrus au début des années soixante-dix pour connaître un sommet au milieu des années quatre-vingt et une légère baisse après 1986. Ces données confirment assez bien l'évolution des objectifs énoncés par le gouvernement du Québec. On sait, par exemple, que quatre délégations ont été créées aux États-Unis pendant les années 1969 et 1970. Cela ne pouvait que signifier une expansion remarquable de la présence québécoise auprès des Américains, à une époque où les médias ont fait état bien davantage de la présence québécoise à des conférences en Afrique. Il est vrai que les conférences ont signifié beaucoup quant au statut diplomatique du Québec et qu'elles ont été le lieu d'affrontements mémorables entre Ottawa et Québec. Mais l'ouverture de quatre délégations (Boston, [82] Lafayette, Chicago, Los Angeles) ne revêt-elle pas une signification beaucoup plus concrète quant à la percée du Québec dans le champ des relations internationales ? En 1971-1972, le gouvernement du Québec consacrait près du tiers de ses effectifs professionnels à ses activités aux États-Unis.

Cette proportion a baissé quelque peu durant les premières années Bourassa, pour devenir plus forte que jamais sous l'administration de René Lévesque. Au moment de ce qu'on a appelé « l’Opération Amérique », lancée en 1978 en vue de rassurer les élites américaines quant à l'avenir du Québec et juste avant le blitz de 1982 évoqué plus haut, les effectifs professionnels québécois aux États-Unis ont atteint un sommet, comptant pour 34 des effectifs globaux affectés aux missions extérieures.

Est-ce à dire que la présence du Québec aux États-Unis est liée à la promotion de la souveraineté ? Nous répondons non à cette question et maintenons la distinction entre les relations internationales du Québec et la dynamique de la souveraineté. Pour deux raisons. D'abord, comme on l'a vu plus haut, si les objectifs et les moyens dirigés vers les États-Unis sont importants au cours de la période référendaire, ils le deviennent davantage au lendemain de cette période, à un moment où l'idéal de la souveraineté est mis en veilleuse.

De plus, il importe de noter que le Parti québécois ne s'est pas empressé de nommer des militants indépendantistes à des fonctions de représentants aux États-Unis. Bien au contraire, des personnes déjà mises en place par l'administration libérale, bien connues pour leurs positions fédéralistes, ont été maintenues par le gouvernement du Parti québécois. Il est même arrivé que ce gouvernement ait placé lui-même à des postes clés des personnes notoirement opposées à son projet souverainiste. On ne constate aucune nomination partisane avant 1979.

On peut toujours interpréter cette situation en y voyant une manœuvre habile du Parti québécois qui s'était résigné, depuis l'échec du discours de son chef, le premier ministre Lévesque, à l'Economic Club de New York en 1977, à n'espérer rien d'autre qu'une absence d'opposition déclarée des Américains au projet qui devait faire l'objet du référendum [8]. On aurait placé des fédéralistes en poste dans le but de rassurer ou d'endormir les élites américaines. Cette interprétation n'est pas dénuée de fondements. D'autant plus que les représentants québécois ont fait des efforts pour se faire entendre à Washington et que le

[83]

Tableau 2.7

Nombre de professionnels par domaine, par année en poste aux États-Unis

[84]

bureau de tourisme créé en 1978 dans la capitale avait pour but non avoué de constituer un point de chute auprès des organes du gouvernement américain.

Malgré tout, les professionnels non partisans en service aux États-Unis, à cette époque, se sont employés surtout à des activités qui avaient peu à voir avec les grandes orientations politiques du gouvernement. En effet, la plupart d'entre eux étaient affectés à des tâches économiques ou culturelles. Notons aussi que la majorité des délégués en poste au cours de la période étudiée provenait de l'entreprise privée.

Le tableau 2.7 (page précédente) confirme cette situation. On y voit que le nombre de professionnels affectés à des tâches politiques n'est jamais très élevé. En pratique, un conseiller dit « politique » peut être attaché à une délégation importante pour accomplir des tâches de « monitoring » ou d'observation de la scène politique américaine, dans la mesure où elle affecte les intérêts (surtout économiques) du Québec. Quelques professionnels sont affectés à l'éducation, à l'immigration, à la culture, mais en fort petit nombre. Ce sont davantage des domaines comme l'économie, le tourisme et l'immigration qui occupent les représentants québécois, outre la direction et l'administration. Notons enfin que l'information qui occupait six professionnels à temps plein en 1978-1979, sans doute en fonction des nécessités de la période préréférendaire, n'occupe plus qu'une seule personne à New York, en 1988-1989.

Si l'on examine maintenant l'ensemble des effectifs en poste dans les diverses missions (tableau 2.8), on se rend compte de la croissance et de la diversification de la représentation au cours des années. On voit que les effectifs de la délégation générale de New York sont toujours d'emblée les plus nombreux et que les autres délégations S'alignent un peu dans l'ordre indiqué plus haut au chapitre des dépenses. La croissance et le déclin de la délégation de Lafayette sont bien illustrés. Un seul conseiller politique, accompagné d'un employé de bureau, est encore en poste en 1989, pour encadrer les quelques enseignants québécois qui demeurent. La représentation d'Atlanta a également été l'objet d'une dépréciation. Dans les années qui suivirent, la mission d'Atlanta est redevenue, après 1989, une délégation ; un personnel plus nombreux y a été affecté. Quant au bureau de Dallas, il a été privé de personnel en 1986, mais une personne y fut préposée à partir de la délégation d'Atlanta. L'importance de la région de l'Atlan

[85]

Tableau 2.8

Effectifs réguliers en poste à l'étranger
en excluant les postes vacants

[86]

tique-Sud, qui constitue le quatrième grand marché régional du Québec aux États-Unis, a été réévaluée à l'occasion du rapport d'évaluation de 1988. On notait alors que l'Ontario était présente et active à Dallas aussi bien qu'à Atlanta.

Les missions de Chicago et de Los Angeles conservent leur importance au cours des années, en termes de commerce, de transferts technologiques, de prospection des investissements et, dans une moindre mesure, en termes d'éducation et de culture, en raison des concentrations majeures d'établissements universitaires. Pour Los Angeles, il faut ajouter l'industrie du cinéma qu'on cherche à intéresser au Québec. Enfin, Washington ne compte plus qu'un seul représentant en 1988-1989, alors qu'en 1979-1980, ce bureau en comptait quatre. C'était encore bien peu, mais cela correspondait à une brève tentative d'établir une véritable présence dans la capitale américaine. Le gouvernement du Parti québécois comptait sans doute sur une victoire au référendum pour légitimer cette présence.

À quoi attribuer les baisses d'effectifs de 1980-1981, de 1981-1982, de 1984-1985 et de 1986-1987 ? Les deux premières sont probablement attribuables au moindre intérêt qui suivit la défaite référendaire. Mais, comme on l'a vu plus haut, dès 1982, on trouve de nouvelles raisons pour accentuer les activités québécoises aux États‑Unis. Il en résulte que les effectifs de 1983-1984 sont supérieurs à ceux de 1979-1980. La baisse de l'année suivante (de 92 à 89) n'est pas assez forte pour être vraiment significative et elle est suivie d'une forte augmentation (89 à 100). Quant à la nette décroissance de 1986-1987, elle correspond sans doute à la volonté de l'administration de Robert Bourassa de réduire les effectifs et de rentabiliser davantage la représentation québécoise en stricts termes économiques.

Institutions

On peut compter encore au nombre des moyens [9] que s'est donnés le Québec dans la poursuite de ses objectifs aux États-Unis un certain nombre d'institutions multilatérales permanentes qui ont contribué à affermir les liens entre le Québec et ses partenaires américains.

Mentionnons d'abord la Conférence des gouverneurs de la Nouvelle-Angleterre et des Premiers ministres de l'Est du Canada. Cette institution, qui consiste essentiellement en l'organisation d'une conférence annuelle entre les dirigeants de six États de la Nouvelle-Angleterre (Massachusetts, Connecticut, Rhode-Island, Maine, New

[87] Hampshire, Vermont) et des cinq provinces de l'Est (Terre-Neuve, les Maritimes et le Québec), a été mise sur pied en 1973 et comporte deux secrétariats permanents, l'un à Halifax pour le Canada, l'autre à Boston pour les États américains. Les conférences annuelles ont pour but de fournir un mécanisme de consultation et de concertation pour les gouvernements concernés dans les domaines de l'énergie, de l'histoire locale, de l'agriculture, du tourisme et de l'environnement. Des comités en sont issus : un groupe de travail sur la production forestière, un comité de l'environnement, deux comités de coopération économique et de développement non préjudiciable à l'environnement et enfin, le NICE (North East International Committee on Energy), comité international sur l'énergie.

Ces conférences et comités n'ont pas donné lieu à des politiques qui auraient contesté celles des États fédéraux américain ou canadien [10], mais elles ont permis des échanges d'information et l'expression d'intentions qui ont pu conduire à des accords formels. Le Québec a cherché à tirer parti de ces rencontres pour se tailler une place unique dans le réseau des relations dites « sous-nationales » du nord‑est américain. Il est parvenu parfois à conférer dans les faits une structure tripartite à cette organisation.

Le Québec participe aussi, par l'intermédiaire de ses parlementaires, à diverses activités de la « National Conférence of State Legislatures » et du « Council of State Governments ».

Le « Council of Great Lakes Governors » est une autre institution à laquelle le Québec a participé, surtout comme observateur, mais dont il a su profiter pour élaborer des mécanismes de coopération avec les États riverains des Grands Lacs, notamment en matière d'environnement : par exemple, le Comité de gestion des ressources des Grands Lacs et le Groupe de travail sur l'élimination des substances toxiques dans le Saint-Laurent et dans les Grands Lacs.

Mentionnons encore une quinzaine de comités ou groupes de travail formés conjointement par le Québec et l'État de New York, en particulier sur l'énergie, l'environnement, les pluies acides et le développement technologique.

Les actions

Tous ces moyens mis au service des objectifs ont donné lieu à des actions concrètes. Nous avons voulu étudier dans la catégorie des [88] actions, deux phénomènes susceptibles d'être comptabilisés, c'est-à-dire les visites et les ententes. Ces deux activités, rappelons-le, n'épuisent pas le champ des actions internationales. Elles constituent toutefois des indicateurs fiables.

Tableau 2.9

Nombre de visites par domaine et par région

Les visites

Nous trouvons ici encore la confirmation d'un pattern déjà établi au niveau des objectifs. D'abord, un nombre considérable de visites [89]  nt été effectuées aux États-Unis, soit 264 sur un total de 1 012, incluant les institutions, sur un total de 954 si l'on s'en tient aux diverses régions géographiques, soit 26 ou 28 de l'ensemble. Les États-Unis sont moins visités que l'ensemble de l'Europe, mais ils demeurent le pays le plus souvent visité. Si l'on s'arrête au seul domaine économique, la part des États‑Unis devient encore plus grande. Une visite économique sur trois s'est tenue en sol américain (voir tableau 2.9).

Tableau 2.10

Nombre de visites par région et par mandat

Il n'y a là rien d'étonnant si l'on considère l'énormité de l'impact économique des États-Unis sur le Québec. Ce qu'il faut noter plutôt, c'est la nouvelle diversité des relations américano-québécoises, par exemple le fait que plus d'une visite sur quatre dans le domaine de la culture et des communications se soit effectuée aux États-Unis.

Si l'on considère maintenant les visites américaines selon le mandat (voir tableau 2.10), on se rend compte que tous les gouvernements du Québec ont accordé une grande importance aux États-Unis. (En fait, tous les premiers ministres, sauf Jean-Jacques Bertrand, retenu par une course au leadership, des dossiers chauds et une campagne électorale, en moins de deux ans de gouvernement, et Pierre-Marc Johnson, qui ne gouverne que durant deux mois, ont visité les États-Unis). Les deux premiers gouvernements de Robert Bourassa sont les seuls, après Lesage, dont les visites américaines n'aient pas totalisé 20% de l'ensemble. Il y a là de quoi étonner de la part d'un [90] gouvernement qui entendait mettre un terme aux guerres de drapeaux (toujours plus susceptibles de se produire en Europe) et qui comptait sur l'appui financier américain pour son projet majeur à la Baie-James. Il faut dire cependant que Robert Bourassa a toujours attaché une grande importance à l'Europe et qu'il héritait d'une relation franco-québécoise, déjà bien mise en marche, qu'il lui fallait poursuivre.

Malgré tout, Bourassa se rend aux États-Unis dès les premiers mois de son mandat. Il visite la Californie aussi bien que la métropole newyorkaise. En tout, sept voyages aux États-Unis sur six ans et demi de gouvernement.

Notons aussi que même Daniel Johnson, passablement préoccupé par les relations avec la France, s'est rendu à New York à deux reprises pendant son court mandat.

Encore ici, c'est le gouvernement du Parti québécois qui s'intéresse davantage aux États-Unis. En neuf ans, 158 visites. Plus de la moitié de l'ensemble des visites américaines que nous avons recensées ont été effectuées par les membres du gouvernement de René Lévesque. On sait que ce dernier s'est rendu à New York, moins de deux mois après son élection. Le discours de M. Lévesque à l'Economic Club en janvier 1977 fut considéré comme une belle œuvre de sincérité par plusieurs de ses partisans. Du côté américain, cependant, on considéra que c'était une énorme erreur de comparer le mouvement indépendantiste québécois à la révolution américaine.

Sans doute pour corriger cette « erreur » ou ce malentendu, l'Opération Amérique fut lancée un an plus tard et donna lieu à de nombreuses visites du premier ministre péquiste en territoire américain. En 1978, il est à Boston, à New York, à Chicago, à San Francisco, à Los Angeles. En 1979, il se rend en Louisiane, il cherche à apprivoiser Washington (conférence de presse au National Press Club, rencontre avec le sénateur Edmund Muskie), il visite le Vermont, le Massachusetts, New York. Et le rythme s'accélère au cours des années quatre-vingt. Plusieurs de ses ministres lui emboîtent le pas.

Comme on l'a vu pour les objectifs et les moyens, c'est au cours du second mandat du Parti québécois, après le référendum, que les visites aux États‑Unis se font les plus nombreuses : 97 visites ministérielles en moins de 5 ans.

Les voyages vers le sud sont moins fréquents au cours de la deuxième administration Bourassa, sans doute parce que ce gouvernement, tout proaméricain qu'il soit, se veut plus frugal.

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Si l'on considère maintenant les voyages qui ont lieu dans les divers États de l'union américaine, en d'autres termes si l'on additionne les États visités à chaque voyage, on obtient évidemment une somme plus considérable, soit 341 visites. Au total, 26 États ont été visités, en plus du district de la capitale (District of Columbia, D.C.) et des institutions (voir tableau 2.11, pages suivantes). Les États les plus visités sont naturellement l'État de New York (87 visites) et le Massachusetts (49 visites). Vient ensuite la Californie avec 29 visites, ce qui est plus étonnant, compte tenu de l'éloignement de cet État et de son importance relative au niveau des objectifs. Mais il s'agit de l'État le plus populeux et le plus riche du pays. Si l'on additionne les divers États couverts par les délégations de Chicago et d'Atlanta, on obtient des nombres respectifs de 25 et de 22, ce qui n'est pas beaucoup moins que la somme de 32, si l'on ajoute à la Californie les autres États du territoire de la délégation de Los Angeles.

On peut encore s'étonner de ce que l'État limitrophe du Vermont reçoive beaucoup plus de visiteurs québécois (15) que les autres États voisins du Maine et du New Hampshire (4 chacun). Une explication partielle tient à ce que les frontières partagées avec ces deux derniers États sont jugées moins stratégiques.

Notons enfin le nombre élevé des visites de nature économique (183/341) et de celles relatives à l'environnement qui sont devenues plus fréquentes au cours des années quatre-vingt, comme on le verra au tableau 2.12, page 94. Quant au nombre élevé de visites à caractère politique et diplomatique, il faut souligner qu'elles s'adressent rarement à l'interlocuteur souverain, comme on le verra plus loin.

Le tableau 2.12 montre bien la croissance des visites sous les mandats du Parti québécois et la proportion plus grande de visites dites politiques au cours de cette période, bien que l'aspect économique n'ait pas été négligé, loin de là. Il est intéressant de noter aussi que, même si les visites déclinent, sous Bourassa de 1985 à 1989, comme on l'a souligné plus haut, elles sont tout de même plus fréquentes au cours de cette période qu'au cours du premier mandat du Parti québécois. On peut donc parler d'une croissance naturelle de l'intérêt du Québec à l'endroit des États-Unis, indépendamment des partis au pouvoir.

Il peut être intéressant de relativiser ces nombres en tenant compte de la durée des mandats et d'obtenir une moyenne de visites par année, ce qui donne une meilleure idée de l'importance accordée aux

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Tableau 2.11

Nombre de visites ministérielles aux États-Unis
par domaine et par cible

Tableau 2.12

Nombre de visites ministérielles aux États-Unis
par domaine et par mandat

États-Unis par chaque gouvernement. La croissance de l'intérêt apparaît presque ininterrompue (voir tableau 2.13).

On peut encore examiner les visites en tenant compte des grandes régions. Cela a pour effet, comme on l'a déjà laissé entendre plus haut, de relativiser l'importance accordée à la Californie. Dans le tableau 2.14, on voit que la région du Sud-Est, si elle inclut Washington, la capitale, reçoit plus de visiteurs que la région du Pacifique (les États de Washington, Oregon et Californie). Notons que le Sud-Ouest inclut ici le Texas et tous ses voisins à l'Ouest jusqu'à la côte du Pacifique. On voit aussi que les visites commencent à se diversifier un peu au

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Tableau 2.13

Nombre de visites ministérielles aux États-Unis
relativisé par durée des mandats

Tableau 2.14

Visites ministérielles aux États-Unis par région et par mandat

cours des premiers mandats de Bourassa, mais bien davantage sous les gouvernements de René Lévesque. Quant au dernier mandat étudié de Bourassa, si les visites diminuent, leur distribution ne change guère.

Enfin, nous avons ventilé les visites selon le type d'interlocuteur auquel elles s'adressaient. Si l'on rencontrait un membre du Congrès, un fonctionnaire de Washington ou un membre du Cabinet américain, l'interlocuteur était classé dans la catégorie « État souverain ». Si l'on s'adressait à des représentants des États, cela tombait sous le générique « État non souverain ». Nous avons ajouté quelques autres catégories : organisations gouvernementales ou non et rencontres multilatérales. [96] Le tableau 2.15 confirme le caractère peu politique des relations Québec-États-Unis, puisque 140 visites sur 341 s'adressent à des organismes non gouvernementaux (tels des chambres de commerce, des groupes financiers, des industriels, des associations sans but lucratif comme le Council on Foreign Relations ou le World Affairs Council, des cercles de journalistes, des universitaires, etc.). Par contre, quand les interlocuteurs sont des personnages politiques, ce sont, le plus souvent, des représentants des États, tant au niveau d'un État particulier qu'au niveau multilatéral d'associations d'États.

Les ententes

Si les visites sont un bon indicateur d'activité diplomatique, les ententes ou accords en sont une manifestation plus tangible. Dans les relations avec les États-Unis, ces manifestations sont nombreuses. Des 230 accords internationaux conclus par le gouvernement du Québec, 57 l'ont été avec les États‑Unis, en fait, le plus souvent avec des États américains, comme le montre bien le tableau 2.16, page 98. Pas moins de 29 États ont signé une ou des ententes avec le Québec. Ces accords portent, en grande majorité, sur les domaines économique et commercial, soit 38 sur 57. Très souvent, il s'agit de réglementation réciproque en matière de transport, comme, par exemple, des accords avec de nombreux États portant sur l'immatriculation des véhicules automobiles. Huit accords portent sur l'environnement. Très peu d'ententes formelles ont été conclues dans les domaines de l'éducation et de la science, de même qu'en matière de communication et de culture. Il faut dire cependant qu'un grand nombre de programmes conjoints n'ont pas été inclus parmi les accords, comme par exemple, des programmes d'échange d'étudiants qui ont été mis sur pied après négociations avec plusieurs États américains.

L'État de New York apparaît comme le partenaire privilégié du Québec, ce qui confirme tous nos autres indicateurs. Dix ententes étaient en vigueur en 1989 entre Québec et New York sur des sujets aussi variés que l'environnement, la coopération en matière d'énergie, l'exécution réciproque d'ordonnances alimentaires, l'échange de renseignements en matière de taxes sur l'essence, le mazout et les cigarettes, sur les permis de conduire et les infractions aux règlements de circulation routière. De plus, le gouverneur de l'État de New York et le Premier ministre du Québec se rencontrent un fois l'an depuis 1983.

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Tableau 2.15

Nombre de visites ministérielles aux États-Unis
par type d'interlocuteur et par mandat

L'État du Vermont a signé 4 ententes, non seulement en matière de transport et de commerce, mais aussi sur l'environnement et les échanges d'étudiants. Quant aux autres États, rien de très significatif, mis à part les accords sur l'immatriculation des véhicules (parfois renouvelés) et la location d'avions‑citernes à la Virginie et aux deux Carolines.

C'est encore le second mandat du Parti québécois qui a la part du lion. Des 57 ententes, 23 ont été conclues entre 1981 et 1985 (voir tableau 2.17, page 100). Mais, ce qu'il faut souligner surtout, c'est la croissance notable des ententes au cours des années quatre-vingt. Il semble bien que ces ententes se soient imposées de par la force même de la progression des relations transnationales. C'est le cas des ententes relatives à l'immatriculation. D'autres ont été rendues nécessaires par l'intensité du transport commercial ou encore par l'urgence des problèmes environnementaux. Aussi, des accords ont été conclus avec l'État de New York sur les pluies acides (1982, 1988), avec le Wisconsin sur l'environnement en général (1985), avec le Vermont et New York sur les eaux du lac Champlain (1988) et avec les États riverains des, Grands Lacs sur l'élimination des matières toxiques (1988).

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Tableau 2.16

Ententes signées avec un partenaire américain
par cible et par domaine

Tableau 2.17

Ententes signées avec des partenaires américains
selon le mandat et la cible

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