Regards interdisciplinaires
sur les politiques de développement.

Introduction

Que se passe-t-il dans les politiques
de développement ?

Jean-François BARÉ [1]

Les études qui suivent portent leur attention sur des processus humains particuliers : ceux au travers desquels des institutions publiques (ou des Organisations "Non-Gouvernementales") définissent et impulsent ce qu'il est convenu d'appeler des "politiques de développement", à destination des sociétés et des espaces les plus divers de la planète.

Admettons sans tarder que le sujet est vaste, et qu'il est abordé selon des champs disciplinaires - et donc des angles de vue - différents : anthropologie et/ou sociologie, économie, géographie. C'est, précisément, que la notion de développement ressortant à sa naissance de l'économie "politique" comme une idée unitaire, n'est pourtant guère spécifiable sans prendre en compte les "secteurs d'activité" chers à Jean Fourastié, ou des dimensions du réel que les disciplines de sciences sociales ont reconnues à mesure qu'elle s'inventaient elles mêmes : culturelle et sociale, marchande et monétaire, spatiale enfin. Pour parler comme Hegel et ses traducteurs, le "moment de l'universalité" du développement n'est guère séparable de son "moment de particularité". C'est précisément, pourrait-on penser, l'idée qui a présidé à la constitution d'une unité de recherche inter-disciplinaire et inter-organismes sur les politiques publiques de développement ; car, assurément, oublier l'une de ces dimensions, c'est tout oublier.

On trouvera donc dans ces études différents lieux de cohérence un ensemble réfléchissant sur les problèmes d'aménagement rural, [10] essentiellement dû à des sociologues et économistes (Fauré, Meublat et Ingles, Piveteau) ; un ensemble d'études anthropologiques portant un diagnostic global sur des projets et politiques de développement "en général" ou de développement rural, (Fauroux, Geslin) avec une focalisation particulière sur les transferts de technologie (Geslin) ; des études, souvent signées par des géographes, portant une attention particulière aux questions de décentralisation et d'environnement (Deler, de Miras, Pouyllau, Rossi) ; des réflexions globales sur les politiques de développement en elles mêmes (Valette, Aubertin Caron et Vivien) qu'il s'agisse "d'ajustement structurel" ou de "coût incrémental", enfin sur les institutions mêmes consacrées au développement (Baré).

Sans se livrer à l'exercice convenu consistant à tirer une cohérence rétrospective d'un ensemble intellectuel déjà constitué, j'inclinerais volontiers à penser qu'au delà des champs disciplinaires, des secteurs d'activité et des zones géographiques, les études réunies ici partagent une inspiration commune, un socle intellectuel commun, consistant à considérer les politiques de développement - et, plus généralement, l'intervention publique - sous l'angle de leurs dimensions sociales, quelles que soient les spécialisations nécessaires pour y parvenir. Sans outrepasser les positions des collaborateurs, on pourrait trouver ici l'écho lointain des orientations que donna le regretté François Perroux à l'Institut des Sciences Économiques Appliquées qui lui dut tant. Mais ces démarches paraissent, évidemment, pousser un peu plus loin la réflexion sur ce que l'on doit entendre par le mot "social" : les politiques publiques elles mêmes, les institutions qui les impulsent, les organisations qu'elles constituent, l'ensemble des acteurs qui les animent, les gèrent, ou qui en sont destinataires relèvent d'ordres sociaux, voire, sans doute, d'œuvres culturelles au sens où l'entendait Roger Bastide dans son Anthropologie appliquée. Ayant souvent pour but au moins implicite l'émergence de nouvelles démarches sur l'évaluation au sens technique elles reconnaissent toute leur place, en ces matières, à l'économétrie et à la science administrative ; elles rappellent simplement, chacune à leur manière qu'il est d'autres dimensions à l'œuvre dans les politiques prises comme processus d'action, et que ces dimensions ont des répercussions directes sur le donné économétrique ou l'administration des choses.

On remarquera ainsi qu'aucun des auteurs n'a pu éviter de prendre en compte et de discuter les modes d'organisation et surtout les [11] notions propres aux politiques de développement elles mêmes : qu'il s'agisse de "coût incrémental", de "biodiversité", "d'ajustement structurel", "d'aménagement rizicole" ou de cet étrange anglicisme que l'on a vu récemment surgir sans crier gare dans l'idiome du "développement", la "gouvernance". Aucun n'a donc pu éviter d'orienter la réflexion vers le tissu institutionnel des pays dits du "Nord". On peut donc remarquer, symétriquement, que la présence des seuls pays du "Sud" dans l'acronyme de Regards n'y vaut qu'à titre illustratif : elle désigne plus la direction d'un regard que son "contenu".

Une politique de "développement" constitue en effet, et par définition, un être sociologique et institutionnel de mise en relation d'acteurs sociaux, politiques, administratifs, et il ne ferait aucun sens d'en autonomiser arbitrairement une partie, sous peine de perdre le tout. Ceci vaut particulièrement en ces temps mondialisés, en ces temps “ multilatéraux", où l'on peut trouver des planificateurs japonais dialoguer avec des pêcheurs samoans, ou des hauts-fonctionnaires suédois échanger avec des leaders politiques de la corne de l'Afrique ; mais les politiques de développement nationales relèvent du même type d'approche, comme le montrent notamment les réflexions présentées sur l'Amérique latine. Bien sûr, cette extension de la déjà vieille idée de l'intervention publique [2] à l'extérieur de ses frontières d'origine ne se réduit pas pour autant à une simple addition de rencontres événementielles ; il s'y dessine des ordres et des désordres récurrents, de surréalistes hétérogénéités, des problèmes logiques inattendus.

Cet ensemble présente donc une autre caractéristique : celle de prendre les politiques publiques de développement au sérieux. Il ne faut pas se méprendre sur cette phrase : s'agissant d'une unité de recherche pluridisciplinaire dont ces politiques sont l'objet central et la raison d'être, on pourrait l'entendre comme redondante, voire comme ironique. Prendre ces politiques au sérieux a signifié, dans chaque cas, se départir d’une vision nominaliste ou réifiante considérant à tort une politique de développement comme une sorte de donné immédiat du réel, dont il suffirait d'appréhender les résultats, bons ou mauvais. Il s'est agi au contraire de considérer ces politiques en elles mêmes, comme des objets d'étude spécifiques. Elles se présentent, on l'a dit, comme des [12] processus temporels et "diachroniques" - d'où la dimension "historique" au sens large qui traverse ces études - ; au delà de la cohérence recherchée par les arbitrages politiques de départ, elles sont habitées par des configurations d'actions et d'idées souvent hétérogènes, pas toujours susceptibles d'administration de la preuve, et dans lesquels la recherche des causalités constitue en elle-même une obsédante question.

L'obsédante recherche des causalités

De ce dernier constat, qui pourrait paraître provocant, on a tout d'abord une preuve fournie par l'empirisme le plus trivial : si on discernait l'enchaînement des causalités reliant ce qui serait l'impulsion première à une situation sociale et économique donnée qu'elle aurait déterminée, les politiques publiques de développement seraient des objets "expérimentaux" au sens de Claude Bernard. On connaîtrait alors la nature de leur efficacité comme on connaît celle de la pénicilline sur les microbes elles seraient donc non seulement efficaces, mais reproductibles; progressivement, il n'y aurait donc plus besoin de politiques de développement. Or c'est exactement l'inverse qui se produit : malgré la vague de néo-libéralisme qui a déferlé dans la dernière décennie sur le monde (ou peut-être à cause d'elle) l'intervention publique nationale, bilatérale, multilatérale constitue bel et bien un élément récurrent de la vie économique et sociale de la planète, quelles que soient les évolutions de ses modes d'action et de ses références intellectuelles, et même si les États eux mêmes se "mondialisent". Que l'on ne pense pas pour autant que l'on se range ici au côté de ces prophètes de l'aliénation mondiale ou de ces Saint-Jean Bouche d'Or de la catastrophe planétaire auxquels certains intellectuels français fournissent de si bruyants bataillons. S'agissant de ces spécialistes des généralités la position de l'auteur de ces lignes, comme, probablement, de l'ensemble des collaborateurs de ce volume serait plutôt de leur demander : "est-ce que vous n'auriez pas une question moins grande s'il vous plaît ?". Mais la position axiomatique des travaux réunis ici serait sans doute : "de quoi parle-t-on au juste ?". Sur l'efficacité même d'une politique, les avis les plus autorisés divergent. L'intervention publique peut libérer aussi bien qu'elle peut assujettir ; elle n'arrive que fort rarement en terrain neuf, si bien qu'elle traite aussi avec les conséquences de ses propres actes passés ; voilà qui est bien [13] banal, mais ce qui est banal bien que souvent ignoré n'est pas forcément inutile. En tout cas, elle relève à l'évidence de la tâche de Pénélope, sans doute parce que l'extraordinaire idée de "l'intérêt général" qui la fonde au moins en théorie depuis deux siècles doit sans cesse être réincarnée au fil de situations historiques changeantes et parfois imprévisibles.

Prendre les politiques de développement au sérieux signifie donc, paradoxalement, reconnaître tout d'abord qu'elles ne relèvent pas des sciences exactes, en ce que les causalités qui s'y déploient ne sont pas toujours discernables. Mais ce constat ne procède pas seulement d'une évidence empirique : il est désormais celui de praticiens comme de théoriciens spécialistes de ces domaines, maintenant que la grande vague de la planification "top-down" s’est retirée du monde, ou en tout cas qu'elle est confrontée à des houles croisées. Il en est maints exemples, dont voici une sélection. Pour le politologue Charles Lindblom, collaborateur occasionnel de l'économiste Albert O. Hirschman, la politique économique est un "art". "Cet art" écrivent les deux compères, "(...) nous le maîtriserons beaucoup mieux dès que nous cesserons de faire allégeance, totalement et sans discussion, aux idéaux erronés de 'l'équilibre', de la 'coordination' et de la 'vue globale' des choses [3]. Mais Hirschman lui même, qui se trouvait alors à quelques encablures d'avance, décrit l'un des points essentiels de son célèbre travail sur la politique économique en Colombie comme la "recherche de rationalités cachées” [4], ce qui est une autre manière de dire que la causalité en politique économique n'est pas un donné, mais un objet de recherche en soi. Pour le responsable actuel de la Task Force sur le "développement social" de la Banque mondiale, Michaël Cernea, dont les travaux contribueront probablement, parmi d'autres éléments, à un bouleversement profond du fonctionnement de l'institution multilatérale, "aucune théorie du développement induit" /par les politiques publiques/ n'a jamais été formulée malgré la multiplication des interventions publiques de toute nature" [5], ce qui suppose, a [14] minima, la nécessité d'une collecte organisée de faits sur ces thèmes, a fortiori, l'absence de la moindre méthodologie générale [6], donc d'expérimentation.

En ces domaines la notion même d'expérimentation est d'ailleurs sujette à discussion. Peut-on véritablement "expérimenter" en matière de politiques publiques de développement ? Il faudrait non seulement que des situations historiques soient reproductibles, mais encore que l'on puisse reconstituer "ce qui se serait passé si", par définition du raisonnement causal. Or la possibilité même de l'analyse rétrospective, si logiquement nécessaire puisse-t-elle apparaître, est fortement mise en cause, là encore par des praticiens de haut niveau. En conclusion d'une longue critique des biais et approximations logiques à l'œuvre  dans le choix (sélection) de projets de développement, (tout particulièrement de l'utilisation de "prix de référence" ou shadow prices), l'économiste Jean Baneth note :

"Aucune décision finale ne peut être tirée d'une comparaison consciencieuse de toutes les alternatives. L'apprentissage sur les projets prend du temps et des ressources, et aucune institution ne peut se permettre d'en consacrer une partie importante aux alternatives qui ne sont pas retenues. (... ) Ne pas étudier /la faisabilité/ d'un projet revient à décider implicitement de le rejeter, sans rien savoir à son propos" [7].

À propos d'une étude portant essentiellement sur les fameuses "politiques d'ajustement structurel" d'autres économistes de la Banque mondiale, Marco Ferroni et Christiaan Grootaert, notent encore :

"Dans une large mesure, les difficultés de discernement des liens entre les politiques économiques et les conditions de vie/ tiennent aux difficultés mêmes de la contre-analyse (counterfactual analysis), c'est à dire l'étude de ce qui se serait passé sans l'ajustement ou dans le cadre d'une politique d'ajustement alternative" [8].

[15]

Citons enfin, pour la surprenante analogie qu'ils révèlent dans une situation différente, les propos explicitement ironiques sur la "contre-analyse" causale tenus lors du remarquable congrès récent, "L'Évaluation des Politiques Publiques", par un autre praticien, français : le Directeur de l'Évaluation et de la Prospective au Ministère de l'Éducation Nationale [9].

Que se passe-t-il au juste ?

On ne peut donc s'étonner, vu tout ce qui précède, que les études réunies ici s'exercent en commun à l'ouverture de ces "boites noires", pour reprendre une expression récemment popularisée en France, que sont les politiques et projets de développement. A ceci près, pourrait-on dire, que ces boites noires ne sont pas des boites, et qu'elles ne sont pas particulièrement noires. On y voit beaucoup d'histoire économique ; de ces "traditions" institutionnelles ou de ces spécificités environnementales qui font des politiques publiques d'Amérique latine ou d'Afrique de l'Ouest ce qu'elles sont ; des références spatiales et territoriales multiples et indécises ; des conflits et des négociations, des "indicateurs" ou leurs critiques ; par instants, l'ébauche de ce "roman vrai" par lequel Paul Veyne définit l'histoire [10] ; la saisie de relatives réussites comme d'échecs non moins relatifs, dans la mesure de l'incertitude sur les causalités déjà relevée ; enfin, une extraordinaire variété de zones d'intervention économiques et sociales, y compris différents exemples de ces auto-interventions que sont les réformes des institutions publiques de développement par elles-mêmes. En ceci, ces études ne font que refléter l'hétérogénéité même des zones d'intervention propres aux politiques publiques de "développement", qui constituent le thème fédérateur d'une unité pluridisciplinaire créée voici un peu plus de trois ans par les instances conjointes de l'ORSTOM et du C.N.R.S. Quoi de commun, en effet, entre les "petits barrages" et les "politiques d'ajustement structurel", sinon que les deux objets relèvent de notoriété publique du propos central traité ici ? On trouvera donc dans ce livre un [16] premier jalon d'un itinéraire collectif qui incarne fidèlement, me semble-t-il, la double volonté institutionnelle qui lui a donné naissance.

Nécessité logique de l'approche inductive.
La question de l'évaluation

On a relevé qu'à l'heure actuelle, toute approche réaliste de politiques de développement requiert tout d'abord de mieux connaître ce qui s'y passe ; si tant est que les processus d'action ne sont pas plus séparables des résultats que les fins ne le sont en général des moyens [11]. Dans un domaine où les vaticinations globales et indécidables ne manquent pas, cette approche résolument empiriste (au sens philosophique), peut aussi paraître inductive, ce qui constitue un pas modeste vers une réflexion méthodologique plus générale ; dans la mesure où la "simple" volonté de connaissance dont ces études sont animées est à l'évidence porteuse d'un projet plus large. Mieux connaître ce qui se passe, ou ce qui s'est passé, dans tel ou tel "secteur d'activité", dans tel ou tel pays, c'est aussi réfléchir à des procédés - voire à des procédures - d'évaluation intégrant les apports de différentes sciences humaines, aux côtés de la politologie et sans dénier leur pertinence aux apports, plus lointains, de l'économétrie. C'est le pari que cette unité pluridisciplinaire a commencé ici de relever. Dans la mesure où la singularité ne constitue pas en soi un principe d'évaluation (au sens académique ce coup-ci) et donc encore moins un principe d'auto - évaluation, notons qu'il s'agit probablement de l'une des seules formations de recherche de sa sorte en France [12].

Comme tout choix, le choix de la perspective inductive a un coût : on perd en extension ce que l'on gagne en précision. Mais en est-il d'autre en ces matières ? Il faut donc toujours commencer, disons, par "raconter", toujours à partir d'enquêtes de "terrain", d'enquêtes directes. Pourtant, de la relative singularité des cas évoqués émergent certains ordres, certaines récurrences. Au plan le plus général, émerge tout d'abord la nécessité de vues croisées sur les institutions publiques en [17] action : c'est sans doute l'apport essentiel que l'Unité peut revendiquer dans sa contribution à la discussion sur l'évaluation. Mais on voit aussi les discussions sur la définition des concepts, des "outils" intellectuels du "développement" et sur leur adéquation traverser l'ensemble de ces textes, comme une préoccupation obsédante.

Des secteurs et des manques

Sur un plan plus particulier, des regroupements "sectoriels" émergent aussi : enjeux macro-économiques, développement rural, transferts de technologie "légers", aménagement hydraulique, régionalisation, outils institutionnels et théoriques des politiques d'environnement. Ceci dit, malgré la variété des zones géographiques et des sujets traités, les manques sont indéniables, que le lecteur relèvera de lui-même : citons les domaines essentiels de la formation d'une part, de la santé publique de l'autre. Si active soit-elle, l'Unité maîtresse d'œuvre de ce volume manque de bras.

Il reste à remercier les participants au séminaire de l'U.M.R. qui n'en étant pas membres pleins ont bien voulu contribuer à l'entreprise. Accueillons-les ici comme relevant de la "famille étendue".

Talence, Septembre 1997