“Protection sociale
et stratégie défensive
au Canada et aux États-Unis” *

Gérard Boismenu

L’emploi de la notion de crise peut séduire, car elle a l’avantage de dramatiser la situation que l’on étudie et de mettre en relief l’impact qu’elle peut avoir sur la suite des événements. Mais cet emploi peut avoir des effets inverses à ceux recherchés : devant un ordre des choses qui ne se caractérise pas par un bouleversement radical, on peut être tenté, par manque d’intensité, de sous-estimer les transformations en cours qui ont pour défaut un manque d’éclat.

Dans cet ordre d’idées, la notion de crise rattachée à l’État-providence a eu à la fois une grande force attractive, puis un effet démobilisateur. En effet, au-delà du discours conservateur qui se targuait de procéder à des coupes radicales et de reconvertir l’intervention publique à sa mission véritable, on ne pouvait que constater, à la lumière de l’expérience de gouvernements conservateurs, l’échec de telles ambitions. L’État-providence ne prouvait-il pas sa persistance, au-delà des velléités affirmées ? N’était-ce pas une « caractéristique irréversible » (Therbom et Roebroek, 1986) des sociétés fortement industrialisées ? Mais la distance entre le projet politique revendiqué et ses réalisations ne doit pas masquer les transformations que connaît l’État-providence dans les divers pays. On doit être sensible à la restructuration des politiques qui participent de l’Etat-providence et saisir les changements partiels qui, à terme, s’inscriraient éventuellement dans un renversement de tendance au sujet de l’État-providence.

Nous sommes moins attirés par la recherche de situations de catastrophes que par les amendements aux formes institutionnelles existantes qui, en tout état de cause, ont un impact sur la réalité des gens qui sont touchés, et qui s’inscrivent potentiellement dans une mutation en profondeur. Dans cette étude, nous ne [404] proposerons pas une réponse globale au problème du devenir de l’État-providence dans les sociétés occidentales. Notre objectif sera plus modeste, mais participe à la réflexion plus large que l’on doit mener à ce propos.

En procédant à l’étude des principales politiques sociales mises sur pied au Canada et aux États-Unis au cours des années 1980, nous tenterons de repérer le sens des principaux mouvements observés dans les réformes ou les amendements des principaux programmes sociaux. C’est dire que notre intérêt porte plus sur les aspects qualitatifs des programmes (orientation, clientèles) que sur le volume des dépenses, encore que ces dernières puissent être symptomatiques.

Dans un premier temps, la comparaison binaire Canada-États-Unis sera située dans une perspective plus large, soit à l’égard des formes institutionnelles de régulation dans les pays occidentaux et d’une typologie d’États-providence. Après avoir souligné que le Canada et les États-Unis se situent dans un même type d’État-providence, bien que les formes d’existence soient différenciées, nous dégagerons, dans un deuxième temps, quelques grandes caractéristiques des transformations en cours, tout en nous interrogeant à savoir si l’on peut dégager une tendance commune.

Sur l’existence
d’un modèle nord-américain

Il est important de mettre en perspective les formes institutionnelles de régulation et, plus particulièrement, la configuration de l’État-providence au Canada, non seulement avec la situation américaine, mais aussi avec la situation qui prévaut dans les principaux pays occidentaux. L’éclairage de la comparaison internationale permet de dégager les similitudes entre le Canada et les États-Unis et, du coup, la distance qui les sépare de situations européennes comparables mais contrastées. Cela permettra de mieux prendre la mesure des différences signalées entre le Canada et les États-Unis.

Une configuration institutionnelle

Nous avons tenté ailleurs (Noël, Boismenu et Jalbert, à paraître) de faire la distinction entre les grandes configurations institutionnelles de régulation dans les pays occidentaux. Ces grandes configurations s’appuient sur deux dimensions : d’une part, sur les caractéristiques institutionnelles et la physionomie de l’action publique et, d’autre part, sur la conjonction des facteurs socio-politiques qui influent sur les formes institutionnelles. Cela permet de mettre en évidence des physionomies contrastées d’insertion de l’État dans la régulation et des dynamiques socio-politiques, pour des pays qui, globalement, se situent dans un même modèle de développement et un même mode de régulation (Boismenu et Jalbert, 1991). Ainsi, pour la période dominée par le fordisme, il est possible, en retenant les formes institutionnelles politiques et étatiques de régulation et les [405] dynamiques socio-politiques pertinentes, de définir des types différenciés recoupant chacun un certain nombre de pays. Or, si l’on accepte l’idée qui veut que, dans les périodes de crise structurelle, les grandes transformations qui ont cours dans les pays soient largement tributaires des formes institutionnelles antérieures, une telle typologie pour la période fordiste serait utile pour situer les changements à venir et mettre en perspective les trajectoires nationales.

Pour ce qui concerne notre étude, contentons-nous de dire que, dans une perspective internationale, l’analyse du Canada et des États-Unis illustre une configuration institutionnelle fortement contrastée par rapport à celle qui s’est constituée dans le sillage de régimes sociaux-démocrates (ou socialistes) et distincte des configurations que l’on pourrait qualifier ici d’intermédiaires. La configuration qui ressort du Canada et des États-Unis de 1960 à 1980 se caractérise par une forte tonalité libérale et une hégémonie centriste. En cela, il faut comprendre que la situation est marquée par une faible mobilisation des travailleurs, ce qui se traduit par un taux de syndicalisation assez faible et un vote de gauche marginal, quand il n’est pas inexistant, comme c’est le cas aux États- Unis. Par contre, l’activité de grève est très soutenue et se signale par la durée des conflits.

Avec un interventionnisme d’État relativement limité et veillant au soutien du marché, la sphère industrielle reste le lieu privilégié des enjeux de la distribution, les organisations syndicales sont dominées par le syndicalisme d’affaires et l’activité de grève est nettement supérieure durant la période du fordisme à ce qu’elle était dans l’entre-deux-guerres. Le volontarisme d’État est quasiment absent dans l’établissement des compromis dans les relations de travail ; par ailleurs, en marge de l’État, le mouvement syndical et le patronat n’en sont pas arrivés à une formule de négociation centralisée pour une branche industrielle, pour une région ou pour l’ensemble du pays : la négociation décentralisée et menée au plan de l’entreprise est la règle. De plus, les forces de gauche sont exclues de l’exercice du pouvoir gouvernemental. Il est vrai qu’au Canada, le jeu parlementaire de tradition britannique associé à des gouvernements minoritaires a permis aux sociaux-démocrates d’exercer une influence : cette influence, tout épisodique qu’elle fut, s’est particulièrement fait sentir à travers les arbitrages entre les tendances au sein du parti gouvernemental.

Comparativement aux autres pays fortement industrialisés, 1’« économie publique » est parmi les moins développées. D’une manière générale, le rôle de l’État est beaucoup plus circonscrit et la protection sociale plus restreinte. Prenons à témoin le caractère nettement limité, en termes relatifs, de la capacité d’imposition fiscale, des dépenses d’État-providence et de la sécurité du revenu. La socialisation de la consommation et de la distribution est, par ailleurs, moins avancée que dans la plupart des pays fortement industrialisés. C’est en ce sens que nous pouvons parler d’une configuration institutionnelle de régulation du rapport salarial fordiste à tonalité libérale et à hégémonie centriste. L’hégémonie centriste semble être ici une condition de possibilité à la persistance d’une vision libérale de régulation du fordisme.

[406]

Un même type d’État-providence

Nous avons évoqué la protection sociale comme facteur participant à la désignation de configurations institutionnelles. Si nous retenons ce facteur et portons attention à la différenciation, au plan de la comparaison internationale, de l’État-providence, il est possible, à la suite d’Esping-Andersen (1985, 1989, 1990), de dégager trois types d’État-providence. Cette typologie tient moins compte de l’importance relative des dépenses et de leur distribution par grandes « missions », que des conceptions contrastées qui ont présidé au développement de l’État-providence dans les divers pays. Encore une fois, le Canada et les États- Unis sont associés au même type : l’État-providence libéral.

L’État-providence, selon la conception libérale, se manifeste principalement par des régimes d’assistance basés sur des examens de ressources, par des paiements de transfert universels relativement limités et par des programmes d’assurance sociale modestes. Il s’occupe principalement de la population à faible revenu, à savoir des ouvriers et des laissés-pour-compte dépendants de l’État. Les progrès indéniables dans les politiques sociales restent imbus de l’éthique libérale du travail. Les règles d’admissibilité sont généralement strictes et entraînent souvent une stigmatisation des bénéficiaires. Le niveau de protection reste modeste. L’État encourage le marché de diverses façons.

La politique sociale est « résiduelle » au sens où elle limite le champ de compétence de l’intervention publique et laisse aux intérêts privés une large marge d’action dans les mécanismes de protection sociale. Pour une bonne part, la protection sociale assurée par l’État ne garantit qu’un minimum et les mesures sont notablement subordonnées à des examens de revenus ou de besoins. Les régimes d’assurance s’inspirent d’une logique actuarielle individualisée, ce qui a pour effet d’accorder aux bénéficiaires une protection à la mesure de leur propre contribution et donc, notamment, de retarder le moment du versement effectif des prestations. Cet État-providence minimise les effets de la dé-marchandisation, limite le champ des droits sociaux et provoque un dualisme entre une masse de bénéficiaires égaux dans leur pauvreté face à l’État et la majorité de la population jouissant d’une protection sociale différenciée et dans laquelle les régimes privés occupent une place non négligeable.

Évidemment, une typologie implique une stylisation de situations particulières, en ce sens qu’elle grossit certains traits et gomme une bonne partie des singularités des cas étudiés. Chaque cas particulier a rarement la carrure que lui prête cette stylisation. Il reste que, dans l’ensemble, le Canada et les États-Unis participent au modèle libéral de l’État-providence, en ce qu’ils en partagent les principales caractéristiques. C’est du moins ce qui ressort de l’étude des données globales jusqu’à la fin des années 1970 qu’Esping-Andersen a faite (1990).

L’un des critères utiles pour cette étude, c’est l’effet de dé-marchandisation des politiques sociales, c’est-à-dire de diminution de la vulnérabilité et de dépendance à l’égard du marché ; on s’intéressera ici aux conditions d’accès aux mesures de protection sociale (conditions d’admissibilité et restrictions aux programmes) et au niveau de protection offert comparativement à l’état du revenu [407] salarial. Appliqué dans les trois secteurs clés que sont les pensions aux personnes âgées, les prestations de maladie et l’assurance-chômage, les pays anglo-saxons, dont le Canada et les États-Unis, offrent comparativement une faible démarchandisation : les indices sont nettement inférieurs à la moyenne, sauf pour l’assurance-chômage où l’on se situe dans la moyenne, mais dans ce dernier cas l’écart entre les pays est limité.

D’un autre côté, on peut considérer les effets de stratification sociale des différents États-providence. Ainsi, certains favoriseront la hiérarchie sociale et les différences de statuts, d’autres les dualismes sociaux et, enfin, certains la solidarité sociale. De nouveau, sur la base des indices tels que la part occupée par les programmes fondés sur des examens de revenus ou de besoins, la part des pensions privées sur le total des pensions et la part des dépenses privées sur les dépenses totales de santé — indices qui permettent de jauger le caractère libéral de l’Etat-providence —, les États-Unis, le Canada et l’Australie se retrouvent ensemble.

Les principes libéraux appliqués à l’État-providence lui conféreront un caractère résiduel qui se manifeste par la place occupée par les programmes fondés sur l’examen de revenus ou de besoins, plaideront pour une relative responsabilité financière de l’individu assuré, et accorderont un poids non négligeable aux institutions privées dans la protection sociale. La conjugaison de la responsabilité individuelle et du dualisme permet une stratification, caractérisée de la façon suivante : d’abord, ceux qui dépendent d’une assistance sociale stigmatisante, puis ceux qui sont surtout bénéficiaires des mesures d’assurance sociale, enfin ceux qui, comme groupe privilégié, sont en mesure, au-delà de la protection de base, de se procurer une protection sociale auprès des institutions privées.

Un type d’État-providence,
mais deux inspirations

Cela dit, parler d’un même type d’État-providence pour le Canada et les États-Unis ne peut conduire à les confondre et à les mettre sur le même plan. Au contraire, il faut prendre en compte, au-delà de leurs similitudes, les différences significatives entre ces deux pays. Par exemple, lorsque l’on compare plus étroitement le Canada et les États-Unis, il ressort que, pour le premier, la participation des institutions privées dans le domaine de la santé est nettement plus restreinte et que la dé-marchandisation dans ce domaine est plus avancée. Le régime public d’assurance-maladie a peut-être connu un développement tardif au Canada, mais, au tournant des années 1970, il est complet et universel, ce qui le démarque de la situation qui prévaut aux États-Unis.

De même, on doit reconnaître que le principe d’universalité est beaucoup plus développé au Canada et que la protection sociale assurée y est moins inégalitaire qu’aux États-Unis (s’il faut en croire l’écart moyen entre la protection minimale et la protection maximale dans divers secteurs). Les programmes [408] canadiens semblent plus « généreux » lorsque l’on considère leur développement, la couverture offerte et les bénéfices qui peuvent être retirés. Finalement, le mode de financement des programmes au Canada est plus égalitaire et exprimerait mieux le principe de la solidarité sociale sous-jacent à l’État-providence. Enfin, notons que les arbitrages quant aux terrains privilégiés d’intervention se démarquent. Pensons à la répartition des dépenses de sécurité du revenu qui diffère nettement d’un pays à l’autre (Blomqvist, 1985). On sait qu’au Canada, une fraction extraordinaire est consacrée aux sans-emploi, alors qu’aux États-Unis l’essentiel est consacré à la sécurité de la vieillesse.

De la même manière, si la comparaison internationale permet d’associer les États-Unis et le Canada à l’État-providence libéral, il faut reconnaître que nous sommes sans doute face à deux itinéraires dans la définition de la protection sociale (Sainsbury, 1991). Aux États-Unis, la combinaison des conceptions résiduelle et institutionnelle de la protection sociale a donné lieu à la distinction de deux filières de protection sociale. D’une part, les programmes de sécurité sociale sont de forme contributive et jouissent d’un très fort soutien public. D’autre part, les programmes non contributifs sont destinés aux pauvres et, plus particulièrement, à des catégories de pauvres ; ces programmes ont pour principe de fonctionnement l’examen des ressources.

La philosophie qui sous-tend cet État-providence limité repose sur l’individualisme économique, l’effort personnel, la préférence pour les solutions venant des forces du marché plus que de l’intervention publique. Que ce soit dans les domaines de la santé, des services sociaux, de la famille, etc., les mécanismes de protection sont fragmentés, diversifiés, incomplets et laissent une bonne place aux institutions privées. Dans le domaine de l’assistance, l’aide est destinée essentiellement aux groupes reconnus comme vulnérables. La distinction entre les pauvres « méritants » et les pauvres « non méritants » reste la pierre angulaire de cet État-providence minimal.

Au Canada, l’inspiration est différente. Elle vient en partie de l’expérience britannique, à la fois de la tradition des lois pour les pauvres et de l’influence beveridgienne. Les transferts aux individus tantôt passent par une allocation forfaitaire et universelle, comme on en retrouve avec la sécurité de revenu pour les personnes âgées ou les allocations familiales, tantôt s’inscrivent dans la perspective d’assurer à tout individu un revenu minimum. En ce sens, des mesures d’assistance, sous forme de prestations monétaires ou de services, contribuent à assurer un filet de sécurité minimal. D’abord de conception catégorielle (aveugles, infirmes, mères nécessiteuses), ce genre de mesures s’adressera bientôt à toute personne nécessiteuse, quelle que soit la source de cet état (Guest, 1985).

Cela fait en sorte que les régimes d’assurance, contributifs et liés au statut d’emploi, occuperont une place comparativement moins importante que dans la plupart des pays européens et qu’ils viendront plus tardivement. Ils accumulent des droits pour les travailleurs mieux nantis et les classes moyennes. La volonté de garantir une protection minimale permet l’introduction de principes universels dans la protection sociale, qui est pensée d’abord en fonction d’une protection minimale pour les laissés-pour-compte, d’où le bas niveau de dé-marchandisation.

[409]

L’évolution de la politique sociale
au Canada et aux États-Unis
au cours des années 1980

La comparaison détaillée des mesures qui relèvent de la politique sociale ne peut que nous convaincre des disparités dans les mécanismes mis en place, disparités qui tiennent notamment aux influences qui ont présidé à l’élaboration de la protection sociale. En d’autres termes, dans une perspective d’ensemble, au plan international, on peut être frappé par la grande parenté de l’État-providence au Canada et de celui aux États-Unis, par exemple, alors qu’une vue rapprochée des manifestations de ces États-providence montre l’absence d’identité entre les deux situations. Nous devons, dans la discussion, tenir compte de ces deux perspectives, qui sont tout autant instructives.

Après avoir relevé la première dimension, nous mettrons l’accent sur la deuxième d’abord et avant tout en insistant sur l’évolution des politiques sociales dans les deux pays au cours des années 1980. Cela témoignera à la fois des dissemblances dans les programmes, mais aussi de la possible convergence, sinon des programmes eux-mêmes, du moins de l’enjeu des modifications apportées.

L’automne 1980 marque l’arrivée de Ronald Reagan à la présidence des États-Unis. Sa présence et la conception socio-économique qu’il défend se feront très rapidement sentir dans les modifications apportées à la protection sociale américaine. L’impact sera modulé selon qu’il s’agira de programmes d’assurance ou d’assistance et qu’ils viseront la population en âge de travailler ou les personnes âgées.

Les années 1980 ont certainement été marquantes pour l’évolution de l’État-providence dans les deux pays. Il n’y a cependant pas de coïncidence programmatique ou chronologique exacte dans les transformations mises de l’avant. Le gouvernement fédéral au Canada défend une position conservatrice, mais avec moins de dogmatisme qu’aux États-Unis ou qu’au Royaume-Uni. Les arbitrages sont présentés souvent sous un jour plus technique, pour ne pas dire plus bureaucratique. Et de nombreux arbitrages sont à venir, car plusieurs questions vont devoir trouver une réponse dans les années 1990. Au milieu des années 1980, Frédéric Lesemann (1986) soulignait le contraste entre l’évolution de la politique sociale canadienne et celle des États-Unis : malgré les réductions et les amendements apportés, le Canada n’était pas tombé dans la violence et l’injustice scandaleuse que l’on retrouve aux États-Unis.

On peut se demander si, avec le recul, cette évaluation s’est confirmée, mais en s’intéressant moins à la manière de procéder qu’aux enjeux et à la portée des changements introduits dans les politiques sociales au Canada. Sur ce plan, de nombreuses ressemblances méritent d’être soulignées. En effet, les modifications apportées aux programmes semblent devoir renforcer le caractère libéral de l’État-providence au Canada et aux États-Unis. Que l’on retienne l’effet de démarchandisation de l’État-providence ou de stratification sociale, on se rend compte que ces modifications amplifient les traits associés à l’État-providence libéral.

[410]

Les personnes âgées

Les mesures touchant les personnes âgées ont généralement été maintenues à travers la décennie. Le régime d’assurance sociale (Old Age, Survivors and Disabled Insurance) qui est destiné aux personnes âgées aux États-Unis a, dans l’ensemble, continué à être indexé au coût de la vie, malgré certains accrocs (Marien, 1985). Cependant, une série d’ajustements cherche à maintenir les liens entre les personnes âgées et leur insertion sur le marché du travail : la fraction de la pension qui est accordée à quelqu’un qui retarde le moment de sa retraite est augmentée, les conditions de cumul d’un revenu d’activité de travail sont améliorées, la préretraite est davantage pénalisée et l’on prévoit reporter l’âge normal de la retraite de 65 à 67 ans (en l’an 2027 au plus tard).

Toutes ces mesures concordent pour reporter dans le temps la pleine réclamation de la pension et pour réduire la pression sur la valeur réelle des pensions versées en incitant au cumul. Il est très clair que le retraité a tout intérêt à prévoir la contribution complémentaire d’un régime de pension qu’il aura pris soin de contracter sur une base privée ou dans le cadre de son travail. Il ressort avec évidence que les institutions privées occupent une place de premier plan et en pleine croissance dans la sécurité du revenu (les dépenses de pensions de vieillesse privées passant de 35% des pensions publiques en 1980 à près de 85% en 1988) (U.S. Department of Health and Human Services, 1990, 102 et 129).

Le régime d’assurance-maladie (MEDICARE) s’adresse aussi aux personnes âgées. Si le régime n’a pas subi de restrictions significatives, il n’en reste pas moins que les particularités de la protection accordée imposent de souscrire à une assurance complémentaire pour avoir une couverture adéquate.

Le supplément de revenu (Supplementary Security Income) qui vise les personnes âgées, les invalides et les aveugles sans ressources n’a pas connu de changement radical, sans doute parce que cette clientèle est associée à des pauvres méritants. Le niveau de couverture pour les personnes âgées (seules) est d’à peine les trois quarts du seuil de pauvreté. L’interprétation des conditions d’admissibilité a été resserrée particulièrement pour les infirmes et aveugles dont bon nombre, qui ont été jugés aptes au travail, ont perdu leur prestation (Lesemann, 1988, 83). Le même souci de restriction à l’admissibilité se manifeste pour le programme MEDICAID qui fournit, à partir d’un examen des ressources, une assistance médicale. Cela expliquerait que malgré une décennie marquée par le chômage et la pauvreté latente, le nombre de prestataires se soit maintenu et ait même décru (U.S. Department of Health and Human Services, 1990, 261).

Du côté du Canada, les mesures de sécurité de revenu pour les personnes âgées s’enchevêtrent. D’abord, la Sécurité du revenu, qui accorde des allocations universelles, n’a pas connu de coupes radicales malgré une vaine tentative du gouvernement fédéral (en 1985) d’introduire une désindexation partielle des prestations. Il y a quand même une certaine érosion de la place de ce programme universel dans l’ensemble des mesures. En effet, les programmes sélectifs (le Supplément de revenu garanti et l’Allocation au conjoint), qui accordent des prestations à partir d’examens de revenus, gagnent en importance pour atteindre [411] environ 40% des allocations versées pour la sécurité du revenu (Canada, 1989a, 34). Contrairement à ce qui se passe aux États-Unis, le régime public de pension (Régime de pensions du Canada et Régime des rentes du Québec), qui épouse la logique assurancielle, subit des amendements qui ajoutent de la flexibilité et qui ne comptent pas sur le report du moment de la réclamation de la pension ni sur la réduction du nombre de réclamations (Banting, 1987, 187). Mécanisme assez récent, ce régime voit sa place dans la sécurité du revenu connaître une forte extension (60% de la sécurité du revenu) (Canada, 1989a, 34). La prestation maximale garantirait, avec le cumul des deux autres mesures, d’atteindre le seuil de pauvreté. Mais en moyenne, les prestataires sont loin de ce maximum (en fait, à 56%) (Canada, 1989b, 49) lorsqu’ils ne peuvent compter que sur la sécurité du revenu.

Il est remarquable que les deux mesures introduites dans la deuxième moitié des années 1960 (l’une pour les personnes à faible revenu, l’autre assurancielle et liée à l’insertion sur le marché du travail) aient progressivement atteint, ensemble, l’importance financière des allocations universelles de la Sécurité du revenu pour personnes âgées. Même si l’on pouvait considérer que la conjugaison de ces mécanismes de sécurité du revenu accordait une meilleure protection financière que la contrepartie américaine (Guest, 88), la précarité de la couverture offerte incite la population à avoir recours aux régimes de retraite privés. Toutefois, seulement moins de la moitié de la population active souscrit à un régime professionnel privé (Canada, 1989b, 53) et l’accès à ces régimes témoigne d’un effet de stratification sociale prononcé.

Dans un cas comme dans l’autre, alors que, démographiquement, la population âgée compte pour une part en pleine croissance, les institutions privées jouent et sont appelées à jouer dans l’avenir un rôle de plus en plus considérable. Ce qui fait en sorte que la sécurité du revenu est amenée à répondre de façon encore plus marquée à une logique actuarielle individualisée et, en ce sens, à la durée, à la constance et à la qualité de l’insertion de l’individu sur le marché du travail. Cette problématique réduit les effets de dé-marchandisation de la sécurité sociale pour personnes âgées.

De la même façon, cette place occupée par les régimes privés complémentaires joue sur la stratification des populations. L’accès aux régimes privés est différencié selon les classes sociales et les couches au sein de certaines classes. Très accessibles aux personnes bien nanties et aux classes moyennes, les régimes privés sont utilisés essentiellement par les travailleurs du secteur public et les travailleurs des grandes entreprises et/ou ceux qui sont protégés par une convention collective.

Par ailleurs, une partie non négligeable de la sécurité du revenu pour les personnes âgées au Canada est ciblée vers la population pauvre. Les mesures, même cumulatives dans le cas du Canada, arrivent difficilement à assurer le seuil de pauvreté et, bien souvent, en sont éloignées (Canada, 1990, 6-7).

Soulignons que si le poids des mesures sélectives au Canada à l’égard des personnes pauvres est atténué par la présence d’allocations universelles, il est [412] possible de s’interroger sur l’avenir de cette mesure universelle. Le gouvernement fédéral a dû retraiter à la suite de l’annonce de la désindexation partielle de ces allocations en 1985. Cette retraite est peut-être provisoire. Au même moment, le gouvernement fédéral allait de l’avant pour la désindexation des allocations familiales et, depuis, ce dernier système universel a été aboli au profit d’une mesure s’adressant aux personnes à faible revenu. Les allocations de retraite ne sont pas à l’abri d’une telle logique. D’autant que, tout comme pour les allocations familiales, ces allocations de retraite font l’objet, depuis le dépôt du budget fédéral de 1989, d’une récupération fiscale totale. Sur ce plan, la trajectoire est la même.

Les sans-emploi

La première ligne de défense au moment de la perte d’emploi, l’assurance-chômage, a connu une évolution qui va dans le sens de l’accentuation des principes de marchandisation. Déjà, le niveau de protection était relativement modeste — encore plus aux États-Unis qu’au Canada il va sans dire —, mais depuis on s’est appliqué à accentuer la sanction monétaire de la perte d’emploi.

Cette accentuation s’est manifestée aux États-Unis par un glissement du niveau, déjà très bas, de remplacement du revenu (de 37,5% du salaire moyen en 1980 à 35,4% en 1989), par le resserrement des conditions d’admission au régime (seulement 31,1% des chômeurs touchent une prestation en 1988, contre 43,9% en 1980) et, enfin, par une réduction de la période au cours de laquelle les prestations sont versées (de 14,9 semaines en 1980 à 13,3 en 1989) (Government of the United States, 1990-1991). Au Canada, le régime d’assurance-chômage a connu plusieurs modifications depuis la deuxième moitié des années 1970 et une réforme majeure en 1990. Les conditions d’admissibilité au régime sont plus rigoureuses, le taux de couverture diminue et la durée des prestations est réduite. On prévoit des pénalités plus sévères pour les personnes qui quittent leur emploi sans motif valable (Phipps, 1990 ; Nyahoho, 1991). Le taux de cotisation augmente nettement dans la mesure où les prestations sont désormais entièrement financées par les cotisations.

Il y a un écart entre le Canada et les États-Unis, à la faveur du premier — même depuis 1990 — sur l’ensemble de ces questions, mais les deux régimes fournissent une protection assez limitée si l’on fait la comparaison avec certains pays européens. Les deux régimes, avec des délais différents, s’adressent au chômage de courte durée. Autrement, les chômeurs sont exclus et n’ont comme solution que le recours à l’assistance sociale qui offre un niveau de protection encore plus précaire.

Avec la crise et la croissance du chômage de longue durée, le déversement des travailleurs en chômage dans la clientèle de l’assistance sociale est venu modifier les pratiques dans le domaine. La réponse de part et d’autre a été assez idéologique, prenant la théorie de l’offre comme cadre de référence à une [413] précarisation financière des bénéficiaires et à la mise en œuvre de mécanismes d’incitation à s’engager coûte que coûte sur le marché du travail.

Aux États-Unis, le système (Assistance to Families with Dependent Children) était prévu pour les pauvres méritants ; comme pour le Canada (Régime d’assistance publique), il avait été conçu pour les personnes inaptes au travail. La politique américaine est allée dans le sens du rejet, autant que faire se pouvait, des pauvres non méritants, c’est-à-dire aptes à travailler et qui n’ont pas à vivre dans une dépendance à l’égard de l’État. En ce sens, les conditions d’admissibilité ont été resserrées (notamment par la réduction des avoirs personnels acceptables), la valeur réelle des prestations a décliné et l’on a introduit — et l’on compte amplifier le mouvement — les principes de 1’« inévitabilité » de l’effort de travail (Lesemann, 1988, 81 ; Levitan, 1990, 49 ; Marien, 1985, 157). Les coupons d’alimentation ont aussi fait l’objet de resserrement ; les dépenses à ce titre ont stagné au cours des années 1980 et la valeur réelle des coupons a connu un repli. Si l’on considère la valeur réelle de l’assistance sociale et des coupons, on peut parler d’une diminution de 19% de 1977 à 1988.

Au Canada, la distinction entre les « aptes au travail » et les « inaptes » a pris tout son sens et elle a été investie d’un projet de remise au travail. A partir de cette distinction, on a eu tendance à démarquer le traitement des bénéficiaires, d’une part, en assurant un niveau de couverture différencié et, d’autre part, en mettant en place des filières d’encadrement et de formation pour les « aptes au travail ». Un réseau de gestion sociale des sans-emploi a pris forme dans certaines provinces importantes (Canada, 1992a ; Canada 1992b). On remarque que le facteur d’insertion sur le marché du travail reste la sanction monétaire et que, d’une façon générale, le niveau des prestations, en regard du seuil de pauvreté, a été maintenu assez bas (en moyenne en 1991, pour une personne seule apte au travail : 41%) (Canada 1992a, 19). Ici on connaît une différenciation entre les provinces, mais c’est à l’intérieur d’une fourchette qui reste étroite. Les surveillances, contrôles et tracasseries administratives font aussi partie de la panoplie de la lutte contre les prétendues fraudes.

D’une façon explicite et presque incantatoire, la logique de la marchandisation de la force de travail a présidé aux révisions et aux resserrements instaurés au cours de notre période. D’ailleurs, au Canada, de plus en plus de provinces ont commencé à subventionner le salaire minimum, en accordant un supplément de revenu au travailleur pauvre compte tenu de sa charge familiale, afin de maintenir l’incitation au travail dans des conditions médiocres. Il y a, pour les sans-emploi, deux stades dans l’application du principe de la marchandisation, l’assurance-chômage et l’assistance, qui vont dans le sens de l’aggravation de la sanction monétaire, le deuxième étant plus stigmatisant, non lié à la relation d’emploi, mais s’ouvrant sur des filières d’encadrement social et de remise au travail dont le centre de référence est le marché du travail au minimum (Boismenu, 1992).

[414]

Les allocations aux familles

Il n’y a pas d’allocation familiale universelle aux États-Unis. Le soutien aux familles passe par le principal programme d’assistance sociale et donc vise les situations de pauvreté. Au Canada, l’allocation universelle s’est doublée d’un mécanisme de redistribution destiné aux faibles revenus (crédit d’impôt pour enfant). Ce dernier mécanisme a accru son importance relative (près des deux tiers du total des allocations universelles) (Houle, 1990, 223-225). Et cette année, les diverses formes de soutien ont été fondues dans un « Régime de prestation fiscale intégrée » pour enfants qui s’adresse sélectivement aux pauvres ou aux faibles revenus. Le seuil de démarcation est destiné à s’abaisser en valeur réelle car l’indexation n’est que partielle. Avec le temps, ce mécanisme va resserrer sa cible sur la pauvreté (Canada, 1992c).

Les transferts fédéraux

Dès son arrivée à la présidence, Ronald Reagan s’est engagé dans un renouvellement des règles de fonctionnement de l’interdépendance des gouvernements dans la mise en œuvre des politiques sociales. Au nom d’un nouveau fédéralisme, il a alors prôné leur décentralisation et leur déréglementation. Les « subventions groupées », qui éliminaient la plupart des réglementations fédérales, s’accompagnaient d’une réduction sensible du financement assuré aux États. Par exemple, la part des transferts fédéraux totaux dans les revenus des gouvernements sous-nationaux et locaux est passée de 26,5% à 18,2% de 1978 à 1987 (Conlan, 1988,156). Les résultats de cette politique ont été variables selon les États, mais vont très clairement dans le sens d’un désengagement de l’État, d’une réduction de services et de programmes, et d’une forte concentration des services sur les groupes à risques et les populations nécessiteuses. Cette politique a miné durablement l’évolution de la protection sociale, car des conditions extrêmement restrictives ont été posées au développement possible des programmes sociaux (Lesemann, 1988, 133).

Au Canada, nous ne retrouvons pas la même rhétorique. Pierre Elliott Trudeau n’était certainement pas l’adepte d’une décentralisation accrue des compétences ni de l’affaiblissement des contrôles politiques et administratifs dans la mise en œuvre des programmes « nationaux ». Pourtant, au début des années 1980, le gouvernement fédéral entend réduire la progression des transferts qui s’effectuent par l’entremise du Financement des programmes établis adopté en 1977 ; les changements apportés au début des années 1980 dans les règles de calcul permettent de diminuer la somme totale des transferts de 15,1 milliards de 1982 à 1992. Les conservateurs poursuivent par après la même politique restrictive ; on peut évaluer les effets de cette politique à une diminution relative des transferts de 8,1 milliards (Johnson, 1988a, 205 ; Johnson, 1988b, 270).

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Au même moment où le gouvernement Trudeau casse le rythme de croissance des transferts, il insiste sur le respect des normes nationales, particulièrement dans le domaine de la santé. On assiste à une attaque frontale contre la surfacturation et les frais modérateurs. Les Conservateurs font de même.

Ces deux dimensions (restriction financière, respect des normes) sont difficilement « réconciliables » et sont susceptibles de mettre à dure épreuve l’existence du régime d’assurance-maladie. Les bricolages effectués par les provinces et les rationalisations budgétaires et administratives, sans révision d’un mode de financement conséquent avec les priorités sociales qui sous-tendent le régime, portent atteinte, à terme, à la qualité et à l’accessibilité des soins de santé et donc — sans considérer la santé publique comme telle — à la légitimité du système. On ne peut ignorer la question dans les années qui viennent.

Les transferts fédéraux pour l’assistance sociale (dans le cadre du Régime d’assistance publique du Canada - RAPC) ont été maintenus, jusqu’en 1990 alors que le gouvernement fédéral décidait de limiter à 5% la croissance de sa contribution aux trois provinces riches. Ces provinces méritent le qualificatif du fait qu’elles ne recevaient pas de paiements de péréquation (Melchers, 1990). Contestée devant les tribunaux, cette décision devait être jugée constitutionnelle par la Cour suprême. Nous avons là l’introduction d’une mesure sélective dans les transferts aux provinces et non plus seulement dans les transferts aux individus !

Conclusion

Si, sous l’influence de la pensée keynésienne et de la lutte contre la pauvreté, l’intervention de l’État s’est faite suivant une logique à l’égard du marché de correction/complémentarité, cette période semble bien révolue. L’idéologie de l’économie de l’offre a servi d’antidote aux errances d’une protection sociale qui, par effet de dé-marchandisation — toute relative d’ailleurs dans l’État-providence libéral —, a réduit la vulnérabilité à l’égard du marché et a permis une certaine distanciation entre l’insertion sur le marché du travail et l’obtention d’un revenu.

Dans la période actuelle, on assiste à une reconsidération significative de l’action de l’État à l’égard du marché. Cette action s’inscrit désormais dans une logique de subordination à l’égard du marché et de stimulation de sa sanction. Il ne s’agit pas de laisser le marché à lui-même, mais de doser ou de restructurer les interventions de l’État de telle manière qu’elles intériorisent les impératifs marchands et qu’elles favorisent les manifestations de sa sanction sur les populations concernées.

Notamment, en posant la dialectique à l’égard du marché dans les termes de subordination/stimulation de sa sanction, les chômeurs, les sans-emploi pour une longue période, les bénéficiaires de mécanismes de transfert, sont susceptibles d’être davantage saisis comme « sous-classe parasitaire ». D’où le renforcement des dispositifs de contrôle social et de normalisation des pratiques de ces [416] populations qui ne sont pas disciplinées par le travail rémunéré (Boismenu, 1992). En ce sens, les changements mis en œuvre peuvent apparaître comme une restructuration plutôt qu’un bouleversement du système de protection sociale. Les changements introduits épousent en effet la logique de base de l’État-providence libéral dont on avait pu, pour un temps, s’éloigner quelque peu. La valorisation des principes de précarisation ou de logique marchande n’est pas contre nature pour ce type d’État-providence. Elle fait cependant reculer les mécanismes qui avaient pu être inspirés par les principes de solidarité et d’universalité, principes qui avaient eu une certaine prise au Canada, en particulier.

Par ailleurs, on assiste à un renforcement de la stratification sociale provoquée par l’État-providence libéral. D’une façon générale, la protection sociale s’adresse de plus en plus aux pauvres et, parallèlement, la définition de la pauvreté devient plus restrictive. La responsabilité individuelle pour obtenir un revenu venant du travail se confirme. Cela est porteur sur le plan de la stratification sociale.

La protection assurée aux personnes âgées n’a pas subi d’amendements brutaux. Cependant, son évolution et la part respective des différents mécanismes qui y participent font que cet ensemble reproduit les inégalités de la population active et marginalise ceux dont la vie active n’a pas permis une insertion durable sur le marché du travail. En ce sens, les laissés-pour-compte et les travailleurs ne jouissant pas de mécanismes de protection professionnels dépendent davantage de l’État et des mesures sélectives qui leur sont destinées. Les travailleurs protégés et les classes moyennes comptent davantage sur les mécanismes d’assurance sociale, alors que les mieux nantis misent sur les institutions privées pour leur assurer une sécurité du revenu suffisante.

Ainsi les travailleurs jouissant d’une protection institutionnelle et les classes moyennes sont appelés à voir encore davantage les mécanismes de protection sociale comme des régimes assuranciels (à logique actuarielle individualisée) publics ou, le plus souvent, privés. Cette tendance, qui fait qu’une fraction importante de la population compte moins sur l’État pour répondre à la sécurité du revenu, porte atteinte aux éléments de solidarité et d’universalité qui pouvaient être présents dans des régimes comme l’assurance-maladie ou les allocations familiales au Canada.

La réduction de ces éléments de solidarité ou d’universalité, sous prétexte qu’il faut répondre aux vrais besoins, c’est-à-dire aux besoins des pauvres, est susceptible de précariser encore davantage les mesures pour les pauvres car, la population en général n’y retrouvant plus son compte, ces mesures ont une plus grande vulnérabilité sociale et politique. Cette tendance nous incite à faire deux remarques finales.

D’abord, tout se passe comme si les classes moyennes — appellation générale désignant le magma allant des travailleurs syndiqués dans les grandes entreprises jusqu’aux cadres intermédiaires, en passant par les employés cols blancs — étaient progressivement évincées de nombreux mécanismes de protection sociale. Le « ciblage » de la pauvreté joue ici à l’exclusion, ce qui fait en [417] sorte que ces classes sont progressivement dirigées vers les régimes assuranciels publics ou privés à logique de couverture individualisée. Ce délestage s’est fait au Canada au profit de l’érosion des mécanismes universels.

Ce phénomène aura des effets durables sur l’évolution de la protection sociale, car non seulement il définit des conditions restrictives à toute perspective de développement de l’État-providence mais, plus encore, il mine l’incidence de la notion de solidarité dans la représentation politique de l’État-providence. Les consensus sociaux à propos de l’État-providence auront tout lieu de s’effriter d’autant plus que les classes moyennes sont susceptibles d’être particulièrement aigries dans la mesure où, par ailleurs, leur statut social est menacé par la transformation de l’organisation du travail et des mécanismes de distribution de la richesse. En effet, leur situation est assaillie par un phénomène de bipolarisation qui lamine leur situation dans le travail et donc, pour une bonne part, par une déqualification et une précarisation des formes d’emplois (Tremblay, 1992). Faute de pouvoir mobiliser les organisations sociales et politiques valorisant les principes de solidarité, d’universalité et de redistribution publique de la richesse sociale, cette mosaïque sociale qui est menacée dans son existence même est susceptible de constituer un terrain fertile pour accueillir et légitimer une offensive contre les mécanismes publics procurant un filet de sécurité de bon niveau tant pour le revenu que pour les risques qui parcourent les itinéraires de vie en société.

Ensuite, cette tendance que l’on retrouve au Canada est susceptible d’être aggravée par le poids de l’exemple américain dans un espace continentalisé. Malgré des parcours distincts, on assiste à un rapprochement entre la protection sociale du Canada et celle des États-Unis, voire à une tendance à l’harmonisation. Si ce dernier pays doit avoir un effet de nivellement « par le bas » sur la protection sociale canadienne, il semble que l’assurance-chômage, le système de santé — dont l’assurance-maladie — et les prestations aux personnes âgées, hormis l’assurance, sont susceptibles d’être en première ligne. Mais il ne faut pas voir là d’abord l’expression d’un facteur externe qui deviendrait subitement déterminant sur le devenir de la protection sociale canadienne. Pour situer correctement les choses dans leur contexte et comprendre la restructuration en cours au Canada, il est plus utile de considérer au premier chef les facteurs politiques et sociaux endogènes et de saisir les facteurs « externes » à travers leurs effets sur la pratique des acteurs canadiens.

On ne peut ignorer que la configuration institutionnelle du fordisme, qualifiée de libérale à hégémonie centriste, et la conception libérale de l’État-providence, qui dominent au Canada et aux États-Unis, composent un cadre qui prête et s’adapte à une stratégie de flexibilité défensive dans la restructuration du rapport salarial au cours de cette période de crise du fordisme (Leborgne et Lipietz, 1992). En ce sens, la coalition des forces sociales et politiques qui avait permis la configuration institutionnelle du fordisme et l’État-providence libéral a glissé d’une manière plus ou moins brutale vers une vision politique conservatrice et néolibérale des transformations à infléchir à la fois dans la sphère du travail et dans celle de l’intervention publique. La protection sociale s’inscrit ici [418] dans un environnement beaucoup plus vaste et pour lequel le « scénario libéral et dual » (Coriat, 1990) semble devoir s’imposer malgré l’opposition des forces sociales et politiques de gauche. Tout en y participant, la restructuration de la protection sociale vient confirmer et renforcer une stratégie défensive et décentralisée de transformation du rapport salarial (Boyer, 1990a ; Boyer, 1990b), et cette stratégie s’appuie d’abord sur la coalition des forces sociales et politiques dominantes et sur la vision que ces dernières ont à la fois de leurs intérêts économiques et des modalités d’insertion du pays dans l’espace continental, voire mondial.

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Notes sur les auteurs

GÉRARD BOISMENU est professeur au département de science politique de l’Université de Montréal. Il est directeur du Groupe de recherche et d’études sur les transformations sociales et économiques.