Sociologie politique.
Tome 1.

“Conditions propices
au développement des organisations
bureaucratiques.”

S.N. EISENSTADT

Commençons par analyser les conditions dans lesquelles se développent les organisations bureaucratiques et examinons dans quelle mesure ces conditions peuvent expliquer l’existence de différentes tendances inhérentes à leur développement et à leur type d’activité...

D’après les matériaux dont on dispose, on peut penser que les organisations bureaucratiques tendent à se développer au sein des sociétés lorsque :

1. des différenciations considérables apparaissent entre les différents types de rôles et de sphères institutionnelles (économiques, politiques, religieuses, etc.) ;

2. les rôles sociaux les plus importants sont attribués non selon des critères d’appartenance à des groupes fondés sur un certain particularisme (familial ou territorial) mais, de préférence, sur des critères de compétence générale et de talents ou bien encore sur des critères d’appartenance à des groupes de constitution moins rigide comme des groupes professionnels, confessionnels, corporatifs ou « nationaux » ;

3. il se crée un grand nombre de groupes spécifiques fonctionnels (économiques, culturels, confessionnels, d’intégration sociale) qui ne sont pas enracinés dans des groupes [285] foncièrement particularistes, comme par exemple, des organisations économiques et professionnelles, différents types d’associations volontaires, clubs et autres ;

4. la définition d’une communauté prise dans son ensemble ne s’identifie pas à tel ou tel groupe fondé sur un particularisme, elle le déborde : c’est le cas par exemple pour la définition de la culture hellénique à Byzance, ou pour l’ordre culturel du confucianisme ;

5. les principaux groupes et strates d’une société s’efforcent de procurer et d’entretenir les instruments qui leur permettront d’atteindre des objectifs nombreux et discrets d’ordre politique, économique et social grâce à des services dont les groupes fondés sur des particularismes ne sauraient, dans leur cadre trop étroit, fournir les instruments ;

6. les différenciations grandissantes qui se manifestent dans la structure sociale sont cause de complexité dans de nombreuses sphères de la société : interdépendance croissante de groupes éloignés et difficultés sans cesse accrues de fournir ressources et services ;

7. de cette évolution naît une certaine quantité de ressources « flottantes », c’est-à-dire de ressources en main-d’œuvre et éléments économiques aussi bien que de soutiens politiques qui ne s’insèrent dans aucun des groupes primaires à base particulariste et attributive et ne leur sont pas non plus assurés, comme par exemple les ressources en argent, une main-d’œuvre relativement libre et un voté politique sans entrave. Il en résulte que les différentes unités institutionnelles de la société doivent se disputer les ressources, la main-d’œuvre et le soutien nécessaire à la poursuite de leurs objectifs et à l’entretien de leurs services ; les principales unités sociales se trouvent par suite affrontées à des problèmes nombreux d’organisation et d’administration.

Les matériaux dont nous disposons nous portent à croire que les organisations bureaucratiques se développent en raison de ces différenciations dans le système social. Ces organisations peuvent aider à faire face à certains des problêmes [286] qui naissent de ces différenciations et elles remplissent diverses fonctions dans l’organisation des services appropriés, dans la coordination entre de très nombreuses activités, dans la mise en œuvre des moyens nécessaires pour atteindre des objectifs divers, dans l’approvisionnement en ressources des différents groupes ; elles ont aussi pour fonction de prescrire des règles régissant les rapports intergroupes et instituant les procédures de conciliation en cas de conflit. De telles organisations bureaucratiques sont, le plus souvent, l’œuvre de certaines élites (dirigeants, entrepreneurs du monde économique, etc.) qui désirent trouver une solution aux problèmes qui se présentent à eux et veulent s’assurer à la fois la fourniture de tels services et des positions stratégiques de pouvoir au sein de la société.

C’est ainsi que furent créées, au cours de l’histoire, dans de nombreuses sociétés, des administrations bureaucratiques installées par des rois qui voulaient imposer leurs lois à des forces aristocratiques et féodales et en même temps, grâce à leur administration, contrôler les ressources provenant des différents groupes économiques et sociaux ; leur objectif était encore de fournir à ces groupes des services politiques, économiques et administratifs qui les soumettraient à la dépendance des souverains.

Dans de nombreuses sociétés modernes, il se crée des organisations bureaucratiques lorsque les détenteurs du pouvoir politique ou économique se trouvent devant des problèmes qui surgissent à la suite d’événements extérieurs (guerre, etc.) ou intérieurs (développement économique, exigences politiques, etc.). Pour résoudre de pareils problèmes, ces dirigeants doivent mobiliser des ressources suffisantes dans différents groupes et sphères de la société.

[287]

Bureaucratisation et débureaucratisation

C’est par un échange continu avec son environnement qu’une organisation bureaucratique peut réussir à maintenir les caractéristiques qui la différencient d’autres groupes sociaux. Les plus importantes d’entre elles sont communes à presque toutes les organisations bureaucratiques ; la littérature consacrée à ce sujet les mentionne souvent : la spécialisation des tâches et des rôles, la prédominance de règles autonomes, traditionnelles et impersonnelles, enfin une orientation rationnelle et efficace de l’ensemble des moyens mis en œuvre pour atteindre des objectifs spécifiques [1].

Ces caractéristiques structurelles, toutefois, ne se développent pas dans un état de vide social, mais sont étroitement liées aux fonctions et activités de l’organisation bureaucratique dans son environnement. La mesure dans laquelle elles peuvent se développer et se maintenir dans toute organisation bureaucratique dépend du type d’équilibre dynamique que suscite l’organisation en relation avec son environnement. Fondamentalement, il est possible de distinguer trois résultats principaux produits par de semblables interactions ou trois types d’équilibres dynamiques, bien que, sans doute, chacun d’entre eux puisse se subdiviser à son tour ou même en chevaucher un autre.

Le premier type d’équilibre est celui où une organisation bureaucratique donnée maintient son autonomie et son caractère spécifique. Les caractéristiques structurelles essentielles qui la différencient des autres groupes sociaux et lui offrent les moyens d’atteindre son ou ses objectifs — qu’il s’agisse de ceux qu’elle s’est fixés dès le début ou d’autres qui se sont ajoutés plus tard — se sont maintenues et restent [288] sous contrôle de ceux qui assument légitimement ce rôle (les détenteurs du pouvoir politique, les « propriétaires » ou les membres des conseils d’administration).

La seconde possibilité est celle de la bureaucratisation. Elle représente l’extension des sphères d’activité et du pouvoir de la bureaucratie, soit en vue de son intérêt propre, soit en vue de celui de certaines élites. Elle tend à enrégimenter progressivement un certain nombre de domaines de la vie sociale et, dans une certaine mesure, à réorienter les objectifs de ses services en faveur de différents intérêts au pouvoir. Par exemple, les organisations militaires qui tendent à imposer leur loi à la sphère civile ou les partis politiques qui exercent une pression sur leurs partisans potentiels dans leur effort de monopoliser leur existence privée et professionnelle afin de les rendre totalement dépendants sont autant d’exemples de ce second type.

La troisième possibilité est celle de la débureaucratisation. On assiste là à un détournement des objectifs et des activités de la bureaucratie dans l’intérêt des différents groupes avec lesquels se sont établis des rapports réciproques intimes (clients, dispensateurs des emplois et bénéfices, parties intéressées). Dans la débureaucratisation, les caractéristiques spécifiques de la bureaucratie exprimées à la fois en termes de son autonomie, de ses lois et objectifs spécifiques sont minimisées au point que ses propres fonctions et activités sont reprises en main par d’autres groupes et organisations. Par exemple, lorsque certaines organisations (associations de parents d’élèves ou groupements confessionnels ou politiques) tentent de détourner les règles ou la vocation d’une organisation bureaucratique (école, agence économique, etc.) pour leur usage particulier et selon des critères de valeur et de buts qui leur sont propres, elles formulent des exigences à l’égard des organisations bureaucratiques et leur imposent d’accomplir des tâches qui sortent notoirement du cadre spécifique desdites organisations. [...]

Il est évident que bien des chevauchements se produisent [289] souvent entre ces diverses tendances et possibilités. Les tendances vers la bureaucratisation ou la débureaucratisation peuvent se développer parallèlement. C’est ainsi par exemple, qu’une utilisation croissante de l’organisation bureaucratique ainsi que l’extension de son champ d’action à des fins de contrôle politique peuvent, à l’occasion, s’accompagner, pour raison d’opportunisme politique, d’une déviation de ses règles. La possibilité que ces différentes tendances se présentent pour un même cas peut s’expliquer par le fait qu’une bureaucratie stable orientée vers les services (le type idéal de la bureaucratie décrite par Weber) est fondée sur l’existence d’un certain équilibre ou modus vivendi entre l’autonomie professionnelle et le contrôle sociétal (ou politique). Une fois cet équilibre gravement rompu, il peut en résulter, pour l’organisation et les activités de la bureaucratie, un développement simultané de la bureaucratisation et de la débureaucratisation dans différentes sphères d’activités ; le plus souvent, cependant, une de ces tendances est plus prononcée que l’autre.

Quelques variables
dans l’étude de la bureaucratie

Jusqu’à ce jour, il est très difficile de proposer ; une hypothèse précise et systématique concernant ce problème ; il y a eu, en effet, peu de recherches spécifiques sur la question [2]. Ce qu’on peut tenter à ce stade, c’est d’abord faire ressortir [290] certaines variables qui, en partant du matériel disponible et de l’étude qui précède, paraissent se situer au centre du problème pour émettre ensuite quelques hypothèses préliminaires qui pourraient suggérer une direction à suivre pour celui qui serait tenté d’effectuer des recherches sur ce problème.

Sur la base de ces études nous serions enclins à avancer que : a) les objectifs principaux de l’organisation bureaucratique, b) la place qu’occupent ces objectifs dans la structure de la société, c) le type de relations de dépendance de la bureaucratie avec les forces extérieures (clients, détenteurs du pouvoir politique ou autres groupes dominants) revêtent une grande importance par l’influence qu’ils exercent à la fois sur la structure interne de la bureaucratie et sur ses rapports avec l’environnement. Ces différentes variables, bien qu’interdépendantes dans une certaine mesure, ne sont pas cependant identiques. Chacune, d’un point de vue différent, met en relief l’interdépendance de l'organisation bureaucratique et de son cadre social. Les objectifs de la bureaucratie tels que Parsons [3] les a récemment décrits avec une grande richesse de détails, ont une grande importance stratégique en ce qu’ils constituent un des principaux chaînons reliant une organisation donnée à l’entière structure sociale dans laquelle elle est placée. Ce qui, du point de vue de l’organisation, constitue l’objectif principal, est très souvent, pour la société prise dans son ensemble, la fonction de l’organisation. Il s’ensuit que les relations mutuelles et d’ordre divers entre l’organisation bureaucratique, les autres groupes et l’ensemble de la société sont soumises, dans une large mesure, à l’effet médiateur de la nature même de ses objectifs. Cela est valable aussi bien pour les ressources dont [291] l’organisation a besoin que pour les services qu’elle fournit à la société [4].

Notons que ce n’est pas seulement le contenu des objectifs, qu’ils soient avant tout de nature politique, économique, culturelle ou autre qui influe sur les rapports de l’organisation et de son environnement, mais également la place qu’occupent ces objectifs dans la structure institutionnelle de la société. Par position relative des objectifs spécifiques de toute organisation bureaucratique donnée au sein de la société, nous entendons la « centralité » (ou la « marginalité ») qu’occupent ces objectifs au regard du système de valeurs et de pouvoir de la société et aussi en fonction du degré de légitimation qu’elle leur accorde. Ainsi et de toute évidence, il existerait bien des différences entre une importante société produisant des biens de première nécessité et une entreprise de petite envergure fabriquant des produits marginaux ; entre un parti politique proche du gouvernement et qui joue un rôle dans « une loyale opposition » et un groupement révolutionnaire ; entre les églises établies et une minorité de sectes militantes ; entre des institutions d’enseignement pleinement reconnues et des groupes d’études sectaires et de propagande.

Une troisième variable qui paraît influer sur les activités et les caractéristiques structurelles de la bureaucratie, est le degré et la nature de sa dépendance à l’égard des ressources extérieures et du pouvoir. Cette dépendance ou relation peut se définir par rapport à :

1. la fonction maîtresse de l’organisation, c’est-à-dire le fait qu’elle soit ou non un service, un marché ou une agence de recrutement. (Cette définition est en rapport étroit avec ses objectifs, sans leur être nécessairement identique) ;

2. la mesure dans laquelle sa clientèle est entièrement dépendante de ses produits ou, au contraire, le type et le [292] degré de concurrence qui existe entre elle et des agences parallèles ;

3. la nature et le degré de contrôle interne (propriété) et de contrôle externe ;

4. les critères utilisés pour mesurer le succès de l’organisation en tant que telle et les résultats obtenus par ses membres ; en particulier, les changements de comportement et le degré de fidélité à l’organisation de ses clients (comme, par exemple, dans le cas d’un parti politique) ;

5. les domaines d’activité du personnel englobés par une organisation bureaucratique donnée.

Nous n’avons pas la prétention de dresser une liste exhaustive, mais celle que nous avons donnée semble fournir quelques indications préliminaires sur la direction qu’il est possible de suivre pour pousser plus avant l’étude de ce problème. Toutes ces variables nous donnent une idée de la grande interdépendance existant entre une organisation bureaucratique et son environnement social. Chaque variable nous indique quelques moyens par lesquels une organisation bureaucratique tente de contrôler différentes parties de son environnement et d’adapter ses objectifs à des environnements changeants ; elle révèle de plus divers moyens par lesquels les groupes extérieurs à la bureaucratie la contrôlent et dirigent ses activités. Les résultats de cette interaction continue varient sans cesse en fonction de la configuration de ces différentes variables.

[293]

Conditions de la bureaucratisation
et de la débureaucratisation

En se fondant sur les considérations qui vont suivre et sur les recherches en cours comme celles de Janowitz [5], en utilisant aussi les recherches historiques dont nous avons déjà parlé et celles qui se font actuellement sur les rapports entre l’organisation bureaucratique et les nouveaux immigrants en Israël [6], nous pouvons avancer plusieurs hypothèses générales sur les conditions qui tendent à promouvoir l’autonomie ou, au contraire, la bureaucratisation ou la débureaucratisation. [...]

La première de ces hypothèses suggère que le développement d’une organisation bureaucratique donnée agissant en tant qu’agence de service relativement autonome dépend des conditions qui prévalent dans son cadre social. Ce sont :

1. une prédominance relative d’éléments à caractère universel dans les objectifs et l’orientation des groupes les plus étroitement liés à la bureaucratie ;

2. une distribution relativement large du pouvoir et des valeurs dans les sphères économiques, culturelles et politiques de nombreux groupes et le maintien de luttes concurrentielles permanentes entre elles, ou en d’autres termes, l’absence [294] de monopole des principales positions de pouvoir au profit d’aucun des groupes particuliers ;

3. une gamme très étendue de différenciations parmi tous les types d’objectifs ;

4. la continuité dans la spécialisation et la compétition entre, d’une part, un certain nombre d’organisations bureaucratiques elles-mêmes et, d’autre part, ces mêmes organisations et d’autres types de groupes à propos de leurs places relatives sur le plan des moyens à mettre en œuvre pour atteindre différents objectifs ;

5. l’existence de groupes politiques solidement articulés et la permanence du contrôle exercé par les détenteurs légitimes des pouvoirs politiques et économiques sur les moyens mis en œuvre pour atteindre les objectifs.

Ainsi donc, une bureaucratie de services, de celles qui maintiennent à la fois une certaine mesure d’autonomie et d’orientation de ses services, tend à se développer au sein d’une société telle que la Chine « classique » de l’Empire, ou encore l’Empire byzantin du VI^e au X^e siècle où existait une forte direction politique ainsi qu’un certain nombre de groupes politiquement actifs, tels que les groupes urbains, l’aristocratie et l’Église à Byzance, ou enfin les lettrés et la petite noblesse dont les aspirations étaient prises en considération par les dirigeants [7] (en Chine par exemple).

Pareille bureaucratie tend aussi à se développer dans une société démocratique où le pouvoir politique réel est entre les mains d’un pouvoir exécutif représentatif, à la fois fort et efficace. Dans un cas comme dans l’autre, c’est la combinaison d’un leadership politique relativement fort et d’un certain degré d’articulation et d’activité politique de différents groupes ou strates (articulation qui tend nécessairement à être d’expression totalement différente selon qu’il s’agisse d’empires du passé ou de démocraties modernes), c’est cette [295] combinaison, disons-nous, qui facilite le maintien d’une bureaucratie de services.

Dans certaines sociétés, un groupe peut établir un pouvoir monopolistique sur des secteurs de son environnement ainsi que sur la définition et la détermination des objectifs de la société aussi bien que sur l’affectation de ses ressources. Ce groupe peut utiliser la bureaucratie comme instrument de pouvoir et de manœuvre, provoquer la distorsion de ses fonctions autonomes comme celle de l’orientation de ses services et pratiquer enfin la subversion à ses différents échelons soit par diverses menaces, soit par l’attrait d’avantages personnels. Historiquement, les exemples extrêmes de pareils développements se rencontrent dans les sociétés où les gouvernants s’étaient fixé des objectifs politiques suscitant une vive opposition chez différents groupes d’individus actifs qu’ils s’efforçaient de supprimer : c’est le cas de la Prusse des XVII^e et XVIII^e siècles ou encore de nombreux empires conquérants tels que l’Empire ottoman ou l’Empire byzantin pendant sa période d’aristocratisation [8]. On trouvera des exemples modernes de cette tendance dans les sociétés ou mouvements totalitaires. D’autres sociétés peuvent nous fournir des exemples moins extrêmes et ce serait un des objectifs majeurs de travaux de recherches comparées que de spécifier les différentes combinaisons possibles des conditions énumérées plus haut ainsi que celles de leur influence sur le développement possible des organisations bureaucratiques.

L’évolution d’une organisation bureaucratique dans le sens de la débureaucratisation semble liée principalement à l’apparition de différents types de dépendance directe de l’organisation bureaucratique à l’égard de certains secteurs de [296] sa clientèle. À ce stade nous pouvons suggérer les hypothèses préliminaires suivantes quant à l’influence qu’exercent ces types de dépendance sur le schéma d’activité des organisations concernées. D’abord, plus est grande cette dépendance à l’égard de sa clientèle, c’est-à-dire plus la clientèle est apte à s’adresser à une agence concurrente, plus l’organisation sera conduite à perfectionner ses techniques de communication et à installer des services supplémentaires pour retenir sa clientèle, plus enfin elle aura à subir l’influence d’exigences de tous genres de la part d’une clientèle demandant des services n’ayant, avec les principaux objectifs de l’organisation, que des rapports lointains. En second lieu, dans la mesure où sa dépendance à l’égard de ses clients provient du fait que ses critères de rendement sur le plan organisationnel se fondent sur le nombre et le type de comportement de ses membres ou de ses clients (comme c’est souvent le cas pour des mouvements semi-politiques, des organisations scolaires ou universitaires, etc.), l’organisation aura alors à participer à de nombreux domaines d’activité de ses clients et dans ce cas, de deux choses l’une : ou bien il lui faudra établir son contrôle sur ces derniers ou bien elle se soumettra à leur influence et à leurs directives. Enfin, plus grande est sa dépendance directe à l’égard de différents participants du monde politique, plus faibles sont les facilités économiques essentielles et les assurances d’ordre politique qui leur sont consenties par les détenteurs du pouvoir politique (comme c’est le cas pour un certain nombre d’organisations publiques aux États-Unis ainsi que, dans une certaine mesure, pour diverses organisations en Israël [9]) et plus grande sera par conséquent la tendance qu’auront ces organisations à succomber sous le coup des exigences des groupes de pression tant politiques qu’économiques qui visent à diriger ses activités et, selon les besoins, à transgresser ses règles.

[297]

Ainsi que nous l’avons fait remarquer précédemment, il peut arriver que, dans des cas concrets, on assiste à un chevauchement des tendances à la bureaucratisation et à la débureaucratisation ; par exemple, notamment, lorsqu’un groupement politique à caractère monopolistique contrôle une organisation bureaucratique, il peut faire une entorse aux règles de l’organisation pour accorder un avantage particulier aux détenteurs du pouvoir politique ou pour maintenir son emprise sur différents segments de la population. Par ailleurs, lorsque du fait de la pression croissante exercée par différents groupes sur la bureaucratie, s’instaure un processus de débureaucratisation, il peut naître et mûrir à l’intérieur même de l’organisation bureaucratique et comme une sorte de défense contre ces pressions, une tendance vers le formalisme et la bureaucratisation. Cela montre que les caractéristiques d’une organisation bureaucratique ainsi que son rôle ont subi des empiétements de différentes parts ; et le plus souvent il est possible de discerner, parmi ces différentes tendances, celles qui sont dominantes dans les différentes sphères de l’activité bureaucratique. Il appartiendra aux recherches à venir d’analyser de façon plus détaillée ces diverses constellations.

« Bureaucracy, bureaucratisation and debureaucratisation », Administrative Science Quaterly,
n° 4, décembre 1959, pp. 302 à 320.