[93]

No 18. L’ÉTAT EN QUESTION #2
DOSSIER

L’image est connue : la protection sociale aux États-Unis ressemble à une véritable peau de chagrin comparativement à celle du Canada. De fait, si la proportion des dépenses publiques consacrée aux budgets sociaux est à peu de chose près équivalente dans les deux pays, le financement, la répartition et l’utilisation de ces sommes diffèrent largement. Après avoir présenté quelques-unes de ces différences, Richard Langlois pose en conséquence la question de l’avenir de la protection sociale au Canada dans l'éventualité d’un accord de libre-échange. Plus précisément il se demande si le statut des programmes sociaux dans la négociation est un enjeu véritable : on connaît en effet les déclarations contradictoires, selon qu'elles soient prononcées d’un côté ou l’autre de la frontière, sur l’inclusion ou l’exclusion de ceux-ci dans la négociation.

L’auteur répond que leur statut au sein de la négociation importe moins que la conclusion, en soi, d’un accord de libre-échange. Il constate d’abord que, indépendamment des négociations en cours, des pressions internes pour la limitation et l’érosion du système de protection sociale se font sentir depuis le milieu des années 70 au Canada. Compte tenu des facteurs qui les génèrent, ces pressions ne pourront qu’être avivées par un accord de libre-échange : la création d’un marché homogénéisé pèsera lourd — compétitivité oblige — pour que les conditions de production soient elles aussi homogénéisées, y compris concernant les prélèvements obligatoires et le niveau des salaires directs et indirects. Et ce peu importe l’exclusion des programmes sociaux de l’accord...

I.E.

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Introduction *

Que l’on assiste ou non à la conclusion d’une entente de libre-échange avec les États-Unis (au moment d’écrire ces lignes, rien n’est conclu), nous n’en savons encore que très peu au sujet des incidences éventuelles d’un tel accord. Parmi les questions qui ont fait la manchette, l’incidence sur les programmes sociaux canadiens a occupé une place de choix. Trop souvent cependant, on a lié le sort des politiques sociales canadiennes à leur statut dans le processus de négociations officielles. Or, loin de disposer de l’issue du débat concernant l’avenir de la protection sociale canadienne, cette dimension ne nous apparaît guère centrale.

En effet, depuis un certain temps déjà et dans la foulée de ce que d’aucuns appellent « la crise de l’État-providence », les programmes sociaux sont engagés dans un processus d’érosion et leurs fondements même s’en trouvent ébranlés. Tous les volets de la protection sociale sont touchés : santé, assurance- chômage, aide sociale, retraites, soutien aux familles, santé-sécurité au travail, etc. Plusieurs des principes qui ont rendu possible l’émergence d’un dispositif assurant une protection de base sont aujourd’hui remis en cause par des dirigeants et des idéologues pour qui, l’entreprise privée doit pouvoir prospérer dans un cadre de laisser faire. D’où les nouveaux mots d’ordre de déréglementation, de privatisation et de réduction des dépenses sociales. L’universalité et la gratuité de certains services sociaux, jusqu’à récemment synonymes de progrès social — deviennent de plus en plus des sujets controversés.

À l’heure actuelle, les Canadiennes et les Canadiens bénéficient d’une meilleure protection sociale que leurs voisins américains. Cet acquis nous a d’ailleurs permis d’édifier une société où les inégalités et la pauvreté n’ont pas l’ampleur qu’on observe aux États-Unis. Or, cette spécificité apparaît plus que jamais menacée en vertu des tendances actuelles.

Après avoir mis en relief quelques aspects des systèmes de protection sociale canadien et américain, en soulignant notamment ce qui les différencie, nous montrerons comment et pourquoi la conclusion éventuelle d’une entente de libre-échange avec les États-Unis risque d’amplifier des pressions déjà existantes, à savoir l’érosion progressive de l’appareil canadien de protection sociale et son harmonisation plus ou moins poussée avec le dispositif américain.

I.- Les systèmes de protection sociale
au Canada et aux États-Unis

L’importance des dépenses publiques

Le développement dans les pays occidentaux du système d'économie mixte et de la protection sociale fut [95] certes l’un des traits marquants des trente années qui ont suivi la Deuxième Guerre mondiale. Par une présence de plus en plus forte, le secteur public a mobilisé un volume croissant de ressources à la fois pour créer une infrastructure sociale et pour instaurer des mécanismes de redistribution. Le Canada et les États-Unis n’ont pas échappé à cette tendance.

Or, si le secteur public occupe une place importante dans les deux pays, on observe un écart sensible au niveau de son poids relatif par rapport à l’économie. Les données du tableau 1 montrent en effet que l’écart Canada — États-Unis en matière de ressources transitant par les pouvoirs publics s’est même accru au fil des ans, traduisant une présence relative plus grande de l’État dans l’économie canadienne. Ces chiffres ne nous informent toutefois pas sur la composition des dépenses publiques. Il importe de souligner l’existence du très important secteur militaire américain qui, à lui seul, drainait 6,7 % du PIB en 1983 et ne possède pas de réel équivalent au Canada.

Parallèlement à cette montée des dépenses publiques, on a assisté à un accroissement des ressources fiscales qui représentent la principale source de financement de la panoplie d’activités publiques. En 1986, l’ensemble de ces prélèvements comptait pour 41 % du PIB canadien alors que ce chiffre atteignait 31,5% chez nos voisins.

Source : OCDE, Economic outlook, n° 39, juin 1986.
* Inclut les dépenses de toutes les administrations publiques.

Depuis le milieu des années 1970 cependant, sous l’impulsion notamment d’une crise économique structurelle de grande envergure et d’une poussée du néo-libéralisme, la progression des dépenses publiques — corollaire d’une forte présence de l’État — est jugée indésirable par les gouvernements. La bourrasque néolibérale gagnant en intensité, les mots d’ordre de déréglementation, privatisation et remise en cause des programmes sociaux font maintenant figure de panacée pour les dirigeants politiques. Le Canada se trouve ainsi en plein processus de restructuration des activités étatiques. On tente donc par tous les [96] moyens de réaménager les fonctions dévolues à l’État, notamment les politiques sociales, afin de répondre aux exigences de plus en plus pressantes de l’entreprise privée.

L’importance des dépenses sociales

Pendant longtemps, les dépenses sociales [1] des pays de l’OCDE ont représenté une source très importante d’augmentation des dépenses publiques. De fait, ce sont elles qui connaissaient la croissance la plus rapide parmi les diverses catégories de dépenses publiques. En 1960, pour l’ensemble de la zone [2], elles comptaient pour 47,5 % du total. En 1981, la proportion atteignait 58,5%. L’augmentation annuelle fut particulièrement vigoureuse au cours de la période 1960-76, mais de 1976 à 1981, on a assisté à un net ralentissement de cette croissance.

Source : OCDE, Dépenses sociales 1960-1990

* Inclut les dépenses publiques consacrées à l’enseignement, aux services de santé, aux pensions, à l’indemnisation chômage et aux autres programmes tels l’assistance sociale et les prestations familiales.

Le tableau 2 montre d’ailleurs qu’au cours de cette période, (derniers chiffres disponibles hélas) le Canada et les États-Unis sont parvenus à stabiliser la part des dépenses sociales dans leur PIB respectif. Ce fut d’ailleurs une des retombées de l’adoption d’une foule de mesures restrictives au chapitre de la politique sociale. Les données montrent aussi que prises dans leur ensemble et sur la période couverte, les dépenses sociales représentent dans les deux pays une part à peu près équivalente des budgets gouvernementaux et de la richesse nationale. Est-ce à dire que le Canada et les États-Unis possèdent des systèmes de protection sociale équivalents ? Certes non. Nous verrons un peu plus loin que de nombreux traits les distinguent et que le volume total de dépenses engagées représente au mieux un indicateur de l’intensité de l’effort public en matière de sécurité sociale. Il ne nous informe aucune-

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Source : OCDE. op. cit.

ment sur la nature de ces dépenses. À titre d’exemple, la simple ventilation de ces dépenses par fonction marque des évolutions très contrastées dans les deux pays. Le Canada consacre proportionnellement plus à la santé et à  l’assurance-chômage tandis que les États-Unis accordent une part plus grande aux pensions. De manière simple, on peut expliquer ces différences comme suit. Côté santé, on sait que le système canadien est très largement étatisé. Par conséquence, il draine une plus forte proportion de ressources publiques. Le différentiel en matière d’indemnisation au chômage découle principalement de deux facteurs : la plus grande protection qu’accorde le régime canadien de même qu’un taux de chômage plus élevé ici. La plus forte proportion américaine de dépenses consacrées aux pensions s’explique en partie par une moyenne d’âge plus élevée aux États-Unis [3] mais aussi par le niveau de protection supérieure garanti par le régime public américain.

La protection sociale canadienne à grands traits

Ce n’est véritablement qu’après la Deuxième Guerre mondiale que le Canada s’est lancé sur la voie du rattrapage et de la modernisation de son appareil de protection sociale. Le rapport Marsh (1943), nettement inspiré du rapport Beveridge paru en Grande-Bretagne [4], énonça les principes généraux qui devaient guider la refonte de la sécurité sociale canadienne. On trouve dans cet ouvrage les grandes lignes d’une protection minimale contre les risques de chômage, d’invalidité, de maladie, de vieillesse, de décès du chef de famille. À l’époque, mises à part les allocations familiales et l’assurance-chômage, l’approche en était une d’assurance sociale contributive sans test d’admissibilité. Ce rapport a donc considérablement influencé la philosophie de la sécurité sociale [98] au pays. Sans refaire l’historique détaillé de l’édification du système canadien de protection sociale, mentionnons les principaux programmes de dépenses sociales qui furent initiés par le gouvernement fédéral :

Parallèlement, le gouvernement du Québec a lui aussi initié plusieurs mesures de protection sociale : loi du salaire minimum, allocations familiales, régime de santé-sécurité au travail, allocations de disponibilité, loi sur les services de garde, assurance-automobile, etc.

Tracer un portrait exhaustif de l’ensemble du dispositif dépasse évidemment le cadre du présent article [5]. Une foule de législations, programmes, mesures, règlements adoptés par les divers paliers gouvernementaux tisse ce réseau complexe souvent appelé « État-providence ».

Il importe néanmoins de souligner que malgré la volonté maintes fois exprimée historiquement de tendre vers un système intégré et cohérent, la sécurité sociale canadienne s’est développée sans plan d’ensemble, plus souvent qu’autrement de manière ad hoc et décousue. Malgré cela, les dépenses sociales ont — comme nous l’avons vu — augmenté très fortement. Seulement au chapitre de la sécurité du revenu, elles sont passées de 2 milliards de dollars en 1960 à plus de 30 milliards de dollars en 1982 (voir [99] graphique 1). Le nombre de bénéficiaires se chiffre par millions et se répartit très inégalement selon la nature du programme et la strate de revenus. Ainsi, en 1982, les personnes du quintile inférieur touchaient 60 % de leurs revenus sous forme de paiements de transfert.

Source : Données tirées du tableau 1-1 du Volume II du Rapport Madonald.

* Inclut les principaux programmes de sécurité du revenu du fédéral, des provinces ainsi que les secours directs municipaux.

La protection sociale américaine à grands traits

Tout comme le système canadien, le système américain de protection sociale a des origines relativement récentes, surtout si on pense aux origines des régimes européens. De fait, avant les années trente, la sécurité sociale existait mais à l’état embryonnaire. Les entreprises et les compagnies privées d’assurance furent à l’origine des premières formes de couverture sociale. Des plans de pension furent créés dans des industries traditionnelles et certains grands syndicats mirent sur [100] pied des caisses d'assurance-maladie. Mais l’intervention publique demeura très limitée et peu de forces sociales revendiquèrent la création d’un dispositif obligatoire de protection sociale.

La crise des années trente, en semant le chômage et la pauvreté, vint modifier sensiblement les attitudes de la population. On réclamait désormais l’intervention de l’État et la pauvreté n’était plus perçue comme un « mal individuel ». Le gouvernement fédéral institua donc en 1935 un système national d’indemnisation du chômage (Unem- ployment insurance ou UI) et un régime public de retraite qui devient plus tard, l’assurance des personnes âgées et des survivants (Old Age and Survivors Insurance ou OASI). Le Social Security Act (loi sur la sécurité sociale) voté en 1935, permit aussi d’instaurer un programme d’aide aux familles nécessiteuses avec enfants à charge (Aid to Fami- lies with Dépendant Children ou AFDC). La loi sur la sécurité sociale prévoyait trois grandes catégories de protection :

• les assurances sociales, comprenant l’assurance-chômage, l’assurance-vieillesse et l’assurance-vie
  
  
• l’assistance publique en faveur des indigents avec l’aide aux vieillards, aux aveugles nécessiteux et aux enfants à charge
  
  
• les services de santé publique.
  
  

Mais l’idée d’un système public d’assurance-maladie fit difficilement son chemin en raison des pressions très fortes en provenance du corps médical et des compagnies d’assurance. Toutefois, dans la foulée de la fameuse « Déclaration de guerre à la pauvreté », le gouvernement américain créa en 1965 une assurance concernant les dépenses d’hospitalisation (Hospital insurance ou HI) pour les personnes retraitées bénéficiant du régime vieillesse OASI et les personnes handicapées couvertes par l’assurance-invalidité (Disability Insurance ou DI). Une assurance volontaire supplémentaire pour les personnes âgées et invalides (Supplementary Medical Insurance ou SMI) fut greffée à l’assurance-hospitalisation pour former le Medi-care.

Parallèlement, on assista à une prolifération des programmes d’aide sociale dont le financement fut rendu possible par la forte croissance économique : élargissement des conditions du programme d’aide aux familles, création en 1964 des bons alimentaires (Food Stamps), implantation en 1965 du Medicaid qui couvre les soins des nécessiteux et en 1972 du Supplementary Security Income (SSI) qui garantit un revenu minimum aux personnes âgées et handicapées à faible revenu. Or, même avec un tel dispositif, on dénombrait encore en 1969, 24 millions de pauvres aux États-Unis. L’indigence atteignait alors un de ses niveaux les plus bas...

Aussi, malgré la diversité de ses composantes, le système américain de protection sociale recèle encore de nos jours plusieurs lacunes. Le secteur privé y occupe une large place et le niveau de protection peut varier considérablement aussi bien selon les régions qu’en fonction du niveau de revenu. En dépit du fait qu’une majorité d’Américaines et d’Américains demeure attachée à la sécurité sociale, cette dernière subit [101] des attaques virulentes depuis le milieu des années 1970. Le ralentissement de la croissance, le gonflement des coûts du système et la montée du Reaganisme — qui donne la primauté au marché en matière économique — sont venus non seulement compromettre le développement de la politique sociale américaine, mais lui ont aussi imposé de sévères reculs.

Nous présentons ici quelques repères dans l’histoire de la protection sociale aux États-Unis.

Des différences très notables

De l’examen de quatre domaines de la protection sociale canadienne et américaine, dont les caractéristiques sont synthétisées dans le tableau 4, il apparaît clairement que l’État-protecteur diffère passablement dans les deux pays, et que le phénomène trouve son origine dans des modèles de développement distincts, basés sur une philosophie sociale différente. Au Canada, de manière générale, l’État a occupé une place plus importante dans le développement économique et social. Comment cela s’est-il traduit dans la structure et le fonctionnement des programmes sociaux ? Globalement, la sécurité sociale canadienne repose davantage sur des principes tels l'universalité, l'accessibilité, et l’uniformité que la sécurité sociale américaine. On dénombre en conséquence plusieurs différences marquantes.

En premier lieu, on note que concernant l’aide aux familles, le système canadien comprend une composante universelle et une composante sélective, alors que le dispositif américain repose essentiellement sur un programme (AFDC) utilisant les tests de revenus. Les taux de prestations varient aussi d’un État à l’autre, ce qui engendre des inégalités.

En matière de retraite, les Américains ne possèdent pas de régime de pension véritablement universel. Bien que leur régime d’assurance sociale procure un meilleur revenu de remplacement que le RPC/RRQ, celles et ceux qui n’ont eu que peu accès au marché du travail doivent s’en remettre à l’épargne individuelle ou encore sur des programmes d’assistance.

Pour ce qui assure le risque de chômage, le système canadien accorde une protection nettement supérieure. Premièrement, il couvre des risques comme le chômage de longue durée ou encore saisonnier, la maladie et la maternité. De plus, ses critères d’admissibilité sont beaucoup plus souples et le taux de remplacement du revenu plus élevé (60 % au lieu de 50 % et moins aux États-Unis). Par ailleurs, la méthode de financement du régime américain pénalise — dans plusieurs états — les secteurs à haut risque de chômage [103] en modulant les cotisations selon le risque comme cela se fait en assurance privée. Aussi, comme on dénombre autant de programmes que d’États, on observe d’importantes disparités.

C’est toutefois dans le secteur de la santé que les différences apparaissent plus frappantes. Non seulement l’accessibilité demeure-t-elle infiniment plus limitée aux États-Unis, mais le degré de socialisation du système s’avère aussi beaucoup plus faible qu’au Canada. Cela se traduit par l’absence d’universalité et par un niveau de protection très variable selon la classe de revenus. Les plus fortunés ont ainsi la possibilité de s’offrir des soins d’une qualité supérieure.

Aussi, comme les programmes sociaux représentent autant d’outils importants pour lutter contre la pauvreté et/ou améliorer la répartition des revenus, il n’est pas surprenant de constater des degrés de pauvreté et d’inégalité plus grands aux États-Unis [6] et ce, malgré un taux de chômage plus élevé au Canada. C’est qu’ici, la protection sociale est plus développée et opère une meilleure redistribution.

II.- Incidences du libre-échange
sur la protection sociale canadienne

Les programmes sociaux :
barrières non tarifaires ?

On sait que l’entrée au pays des produits étrangers peut être soumise à des taxes — les droits de douane — dont la fonction est de protéger les fabricants domestiques. On parle de barrières tarifaires ou tarifs douaniers. Il existe aussi une deuxième catégorie d’entraves au commerce libre, désignée sous l’appellation de barrières non tarifaires et regroupant un ensemble de mesures assez disparates telles que les quotas, les normes de production, les normes de qualité et de sécurité des produits, etc.

En fait, à peu près n'importe quelle forme d'intervention publique qui influence directement où indirectement la production pourra être qualifiée de barrière non tarifaire [7].

De là à dire que les programmes sociaux constituent des barrières non tarifaires, il n’y a qu’un pas à franchir et il fut allègrement franchi par le négociateur américain, Peter Murphy, qui déclarait l’été dernier que certains programmes sociaux canadiens exercent un effet négatif sur le commerce des États-Unis [8]. À la limite donc, on peut penser que du point de vue d’un entrepreneur en concurrence, toute mesure sociale locale susceptible de générer des différentiels de coûts (cotisations salariales, impôts, frais d’administration) peut être perçue comme non souhaitable. Le même entrepreneur peut aussi voir du même œil des mesures sociales avantageant les producteurs concurrents du pays avec lequel le commerce s’effectue. La récente sortie publique des compagnies de pêche de la Côte Est américaine illustre assez bien ce type de réaction. On sait en effet qu’au Canada, les [104] pêcheurs autonomes ont droit à des prestations spéciales d’assurance-chômage financées par l’État. Or, elles peuvent être considérées par les négociateurs américains comme des subventions indirectes aux entreprises canadiennes de pêche, permettant à ces dernières d’acheter à des prix moindres les captures de nos pêcheurs.

Au fond, la question n’est pas vraiment de savoir si oui ou non les programmes sociaux méritent l’appellation de barrières non tarifaires. Il s’agit plutôt de voir que si un important lobby patronal les considère comme telles, cette perception peut fortement influencer le débat politique quant à l’avenir des programmes sociaux dans un cadre de libéralisation des échanges. Et dès lors, l’idée de faire des politiques sociales un enjeu des discussions sur le libre-échange sort de la fiction, malgré les paroles rassurantes de certains politiciens.

Les programmes sociaux :
oui ou non enjeux de la négociation ?

L’éventuelle inclusion des programmes sociaux dans les négociations sur le libre-échange a soulevé on se souviendra, une vive controverse l’an dernier. Les déclarations ont fusé de toutes parts lorsque la question a commencé à semer l’émoi du côté canadien. C’est que pour plusieurs, la crainte de voir les Américains négocier une réduction des avantages consentis par certains de nos programmes demeure très forte.

Or cette crainte demeure fondée lorsqu’on sait que le négociateur américain a déclaré que tout était négociable, y compris les programmes sociaux. De son côté, le négociateur canadien, Simon Reisman, tentait d’apaiser les esprits en déclarant :

Il faudra que des programmes sociaux aient un impact vraiment important sur le commerce entre le Canada et les États-Unis pour qu'il devienne pertinent d'en discuter pendant les négociations. [9]

Mais, c’est précisément le fondement de l’argumentation patronale pour tenter de créer des brèches dans la politique sociale : elle constituerait une entrave au commerce !

Les entrepreneurs américains pourraient notamment invoquer qu’un programme comme l’assurance-chômage coûte moins cher aux entrepreneurs canadiens puisque le gouvernement canadien assume une plus grande part du financement. On parlera alors de subsides déguisés et de « concurrence déloyale ».

En ce qui a trait à l’assurance-santé, plusieurs entreprises américaines défraient les coûts liés à des assurances privées pour leurs employées et employés. Or, les entreprises canadiennes n’ont pas à supporter une charge aussi lourde. Au Québec par exemple, les entreprises participent au financement du programme de santé par le biais d’une taxe sur la masse salariale. Mais une bonne partie du financement provient du fonds général du gouvernement. Encore ici, les entrepreneurs américains pourraient estimer que leurs homologues canadiens [105]

Quelques caractéristiques des systèmes de protection sociale

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sont avantagés.

Que ce soit nos entrepreneurs locaux qui veulent être « plus compétitifs » en réduisant leurs charges sociales, ou leurs homologues américains qui estiment que certains de nos dispositifs les défavorisent, les pressions peuvent provenir de plus d’une source et prendre des aspects divers. Quoiqu’il en soit, les multiples déclarations contradictoires des différents responsables ne permettent pas de savoir si oui ou non les politiques sociales constitueront un objet négociable, du moins officiellement. Mais compte tenu des pressions internes déjà très vives s’exerçant sur la protection sociale, l’orientation des négociateurs américains vient renforcer une tendance déjà bien plus qu’elle en crée une nouvelle.

Des pressions déjà vives :
vers l’érosion de nos politiques sociales

Car une constatation s’impose. La tendance lourde en matière de protection sociale depuis environ une décennie va dans le sens d’une érosion progressive de plusieurs des caractéristiques qui furent à la base de sa construction.

Nous effectuons ici une revue sommaire de la situation. On se rappellera entre autres du récent débat sur l’universalité des programmes sociaux. Or, malgré le retrait forcé du gouvernement conservateur et les belles paroles rassurantes quant au maintien du principe d’universalité, l’observation montre que depuis dix ans, le régime de sécurité de la vieillesse et l’aide aux familles deviennent de plus en plus sélectifs. Le processus est bien simple. Par toutes sortes de manipulations des modalités de programmes, le gouvernement fait en sorte que la part relative des composantes sélectives par rapport aux enveloppes globales augmente progressivement. En clair, cela signifie que la pension universelle et l’allocation familiale universelle voient leur part relative diminuer de manière continue. Les dernières mesures — Budget Wilson de 1985 — bonifiant le crédit d’impôt pour enfants renforcent cette tendance. On peut voir là une façon occulte de faire passer à petites doses ce qu’on ne peut réussir d’un seul coup. Du côté des régimes de retraite, malgré la volonté populaire profonde — exprimée par une foule d’organisations représentatives de la population — de parvenir à revaloriser les régimes publics contributifs afin d’assurer une retraite décente à la majorité, le gouvernement a fait la sourde oreille et privilégie « l’option privée ». Les récentes dispositions, qui élargissent les conditions régissant les REER et les régimes privés de retraite, illustrent que pour le gouvernement, la protection du revenu à la retraite devient de plus en plus une question de responsabilité individuelle plutôt que collective.

En ce qui a trait à l’assurance-chômage, le régime connaît des resserrements successifs depuis 1975. Or, l’application éventuelle des principales recommandations du Rapport Forget aurait pour effet de faire porter encore davantage aux individus les risques financiers associés au chômage. On y propose en [110] quelque sorte une modulation des prestations en fonction du risque de chômage. Plus de 75 % des bénéficiaires verraient leurs prestations plus ou moins réduites. Dans ces conditions, on peut parler de véritable torpillage du régime !

Du côté de la santé-sécurité au travail, le rapport sur la déréglementation du Comité Scowen [10] illustre, on ne peut mieux, la très forte tendance actuelle de donner la primauté à l’économique au détriment du social. On délaisse l’optique de prévention pour insister sur la réparation.

Le secteur de la santé, même s’il résiste péniblement aux assauts, n’est guère épargné : réduction des paiements fédéraux aux provinces, tendance marquée à la désinstitutionnalisation, discours de plus en plus axé vers la privatisation. Au Québec, le Rapport Gobeil évoque très concrètement l’idée d’un ticket modérateur et la formation d’organismes privés de santé comme on en trouve aux États-Unis. Que fera la commission Rochon dans tout cela ? Les populations canadienne et québécoise étant particulièrement attachées au régime de santé, les gouvernements sont conscients d’être assis sur un baril de poudre et on peut parier qu’ils procéderont avec une bonne dose de prudence.

Finalement, l’évolution du dossier de l’aide sociale montre bien que l’ère d’une « sécurité sociale d’assurance » cède peu à peu le pas à celle d’une « sécurité sociale d’assistance ». C’est dans cet esprit qu’il faut interpréter les projets de revenu minimum garanti évoqués dans le Livre blanc sur la fiscalité et le Rapport Macdonald. Or, la structure de ces programmes est typiquement conçue pour rescaper à moindres frais les naufragés d’un éventuel accord de libre-échange. C’est dans cette optique qu’il faut interpréter les propositions du rapport Macdonald en matière de sécurité du revenu.

Coût de la main-d’oeuvre, compétitivité
des entreprises et financement de la sécurité sociale

Dans un régime de libre-échange, il faudra que nos coûts de production, dans lesquels sont inclus les coûts sociaux, soient équivalents à ceux de nos compétiteurs américains, sinon il n’y a aucun espoir de survie pour nos entreprises. [11]

Ce point de vue reflète bien la façon de voir de nos dirigeants d’entreprises, mais probablement qu’en interrogeant leurs homologues américains, on obtiendrait des affirmations semblables. Mais au-delà des phrases chocs, qu’en est-il si on explore les fondements ?

Une première chose est certaine. Avec une stratégie de développement économique basée sur le redéploiement industriel et la conquête des marchés extérieurs, les gouvernements placent la compétitivité des entreprises au sommet de leurs préoccupations. Dans ce contexte, le freinage du coût de la main-d’oeuvre (salaires plus charges sociales) devient un leitmotiv autant pour les [111] États que pour les entreprises, puisqu’on en fait un instrument de politique économique.

Alors que les dépenses sociales connaissent une forte poussée, sous l’impulsion notamment du vieillissement de la population, de l’aggravation du chômage et du gonflement des coûts de santé, la question du financement de la sécurité sociale prend une intensité certaine pour le patronat. Les modalités de financement des programmes peuvent en effet influer sur les coûts de main-d’oeuvre, lesquels peuvent à leur tour influer sur la compétitivité des entreprises. Ainsi lorsque les programmes sociaux sont principalement financés par des cotisations aux employeurs, cela devrait normalement alourdir davantage le coût de la main-d’oeuvre que si leur financement s’opère surtout à partir des impôts. À cet égard, le tableau 5 révèle des différences sensibles dans les modalités de financement prévalant au Canada et aux États-Unis. Les cotisations salariales jouent en effet un rôle beaucoup plus important aux États-Unis. Mais selon une étude du Bureau international du travail (BIT) :

Source : Bureau, international du travail.

Le choix entre salaires relativement bas, charges sociales élevées [112] et prélèvement fiscal relativement faible, d’une part, et salaires élevés, charges sociales faibles et prélèvement fiscal relativement élevé, d’autre part, n’a guère d’incidence sur le coût total de la main-d'oeuvre. [12]

Les comparaisons internationales montrent en effet que les différences de coûts de main-d’œuvre.

(...) sont liées beaucoup plus aux écarts de salaire direct et de pression fiscale globale (impôts plus cotisations sociales) qu’aux modalités de financement de la sécurité sociale. [13]

Ainsi, si le coût de la main-d’oeuvre influence le degré de compétitivité des entreprises, ce dernier dépend également du taux de change entre deux pays considérés. Dans le cas qui nous préoccupe, les entreprises canadiennes sont donc favorisées en raison de la faiblesse relative du dollar canadien.

Même si à l’échelle macroéconomique, les modalités de financement des programmes sociaux n’apparaissent pas comme un facteur déterminant les disparités dans les coûts de main-d’oeuvre, peut-on en dire autant à l’échelle microéconomique, c’est-à-dire pour les entreprises prises individuellement ou sectoriellement ? Rien n’est moins sûr lorsqu’on sait que les cotisations sociales représentent une charge beaucoup plus lourde pour les entreprises intensives en main-d’oeuvre. Or, ces dernières sont généralement des PME.

Un autre fait demeure clair. Pour affronter la concurrence extérieure, les entreprises canadiennes cherchent à minimiser leurs coûts de production. Or parmi ces coûts, les coûts de main-d’oeuvre jouent un rôle prépondérant. Il faut en effet préciser que les entreprises exercent beaucoup moins de contrôle sur le prix du capital ou celui des matières premières que sur celui de l’heure de travail. D’où l’intérêt des entreprises à tenter coûte que coûte de le restreindre. Pour ce faire, elles peuvent jouer à la fois sur le salaire direct et sur le salaire indirect (charges sociales).

Si les entreprises veulent à la fois limiter la progression du salaire direct ainsi que celle de prélèvements obligatoires, la cible des attaques change toutefois selon la conjoncture. Il est également très clair que les entreprises veulent couper les vivres à la protection sociale afin d’exercer une pression à la baisse sur le niveau des salaires. En situation de libéralisation des échanges, où l’on assisterait certes à un avivage de la concurrence, ces réactions déjà très fortes des milieux d’affaires risqueraient sans doute de prendre de l’ampleur.

Prélèvements obligatoires et fiscalité :
vers un étouffement de la politique sociale ?

Un examen comparatif des prélèvements obligatoires (l’ensemble des taxes directes et indirectes incluant les cotisations sociales que versent aux gouvernements les entreprises et les particuliers) fait ressortir les faits suivants. Si l’on rapporte ces montants aux PIB res-

[113]

Construit à partir de chiffres tires de : OCDE, Perspectives économiques no 39, juin 1986.

[114]

pectifs du Canada et des États-Unis, on obtient les taux de prélèvements obligatoires dont l’évolution apparaît au graphique 2. Cet indicateur, qui mesure la pression fiscale globale, s’avère nettement plus élevé au Canada et ce, sur toute la période considérée.

L’écart persiste et s’élargit même à partir de 1980. Sur quinze ans, le taux de prélèvement obligatoire s’est avéré relativement stable aux États-Unis, oscillant de 30 % à 31 %. Pendant ce temps, il passait de 36 % à 41 % au Canada. Ces chiffres reflètent assez bien les écarts dans les niveaux de dépenses publiques engagées que nous présentions en début de texte. Les prélèvements obligatoires servent en effet à financer l’ensemble des activités publiques et non seulement les dépenses sociales.

De ces prélèvements, il nous est malheureusement impossible d'isoler la part qui incombe aux employeurs. Nous avons néanmoins deux indicateurs qui nous informent sur l’évolution des impôts directs versés par les entreprises.

Le graphique 3 nous donne l’évolution du ratio impôts directs des entreprises/PIB. On observe un écart qui va s’agrandissant. Les entreprises canadiennes versent proportionnellement plus que les entreprises américaines. Mais la tendance dans les deux pays est à une diminution de l’apport des entreprises aux impôts directs totaux, ce que confirme le graphique 4.

Toutefois, l’évolution future de ces écarts dans la taxation, sera grandement conditionnée par la mise en œuvre de la réforme fiscale américaine, qui doit en principe repartager le fardeau fiscal en augmentant celui des entreprises. La voie que choisira le Canada en matière de fiscalité — le gouvernement ayant déjà annoncé une réforme — sera également déterminante.

Mais pour l’instant, compte tenu que la réforme fiscale américaine n’implique pas de hausse du niveau de prélèvement obligatoire, on peut affirmer que la fiscalité globale — c’est-à-dire incluant la parafiscalité — s’avère sensiblement plus lourde au Canada qu’aux États-Unis.

Or, en situation de libre- échange, on s’attend normalement à ce que des pressions s’exercent dans le sens d’une égalisation des prix et des coûts de production des biens et services produits de part et d’autre de la frontière. Agissant un peu selon le principe de vases communicants, peut-on anticiper que le processus d’homogénéisation atteigne aussi le niveau de prélèvement et la fiscalité ? Si tel était le cas, compte tenu du déséquilibre qui caractérise les forces en présence, le Canada aurait à s’harmoniser au modèle américain. Tout nivellement signifierait alors d’importants ajustements à la baisse pour le dispositif canadien. C’est ce même raisonnement de « fiscalité compétitive » qui pousse le gouvernement québécois à tout mettre en œuvre pour harmoniser sa fiscalité avec celle de l’Ontario. C’est également la même rationalité qui fait dire au gouvernement fédéral que le Canada devra bientôt

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Source : Idem.

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Source : Idem.

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emboîter le pas des États-Unis qui viennent de promulguer, on le sait, une réforme fiscale d’envergure.

Sans aller jusqu’à dire que le libre-échange forcerait le Canada à niveler très exactement son niveau de prélèvement au niveau américain et à adopter une structure fiscale identique, plusieurs indices permettent de supposer que les pressions existantes, déjà très fortes allant dans le sens d’une harmonisation, ne pourraient que s’amplifier.

Or, il faut garder en tête que le niveau de prélèvement fiscal et parafiscal au Canada est compatible avec les choix politiques qui sont effectués en matière de services publics et de politique sociale !

Vers une harmonisation accélérée
des dispositifs de protection sociale ?

L’exclusion des politiques sociales du champ des négociations officielles ne saurait donc garantir leur intégrité. Elles constituent d’ores et déjà un enjeu dans le débat sur le libre-échange.

D'ailleurs libre-échange ou pas, on dénote un glissement très marqué de la politique sociale canadienne. En ce qui a trait à l’assurance-chômage, nous avons dit que le régime canadien subit une érosion progressive depuis dix ans. Or, les projets de réforme du type Macdonald ou Forget, s’ils étaient appliqués, abaisseraient le degré de protection garanti par le régime canadien à un niveau comparable aux programmes américains. Peut-on voir là l’effet d’un hasard ?

Du côté de la santé, on sait que le système canadien, largement étatisé, diffère passablement de l’appareil américain. De fait, en 1982, 74 % des dépenses totales pour les services de santé au Canada étaient engagées par les gouvernements. Aux États-Unis, la part des dépenses publiques n’atteignait que 42 %. Néanmoins, au total, les Américains consacraient plus de ressources à la santé. En 1983, 10,8 % du PIB allait à la santé tandis qu’au Canada, la proportion atteignant 8,2 % [14].

Or, si on peut affirmer sans risque que le système canadien est à la fois moins coûteux, plus accessible, mieux structuré, bref meilleur que le système américain, comment se fait- il qu’encore ici, un glissement soit en train de s’opérer ? Malgré tous ses défauts, le système de santé canadien jouit d’une excellente réputation au plan international. On ne saurait en dire autant de celui des États-Unis qui laisse entre 15 % et 20 % des Américains sans protection.

C’est donc sur cette toile de fond qu’on devrait apprécier les nouvelles tendances qui marquent l’évolution de nos soins de santé, à savoir la privatisation, la désinstitutionnalisation, la possibilité d’introduire des tickets modérateurs, etc. C’est aussi en pensant au système américain conçu pour les riches qu’on doit [118] examiner les propositions du Rapport Gobeil. Ce dernier met de l’avant la privatisation de certains hôpitaux et la création d’organismes privés, chargés de la préservation de la santé comme on retrouve aux États-Unis. Lorsqu’on sait que ces organismes (HMO) ont été créés en bonne partie pour alléger les charges sociales des employeurs américains face à la montée des coûts de santé, on comprend que l’attrait d’une telle formule n’a rien à voir avec l’amélioration de notre dispositif.

Ces deux exemples parlent donc d'eux-mêmes. Voilà deux domaines où les Canadiennes et les Canadiens, par une approche mettant l’accent sur la mise en commun des ressources et la collectivisation des risques, se sont construit des protections nettement meilleures que celles dont bénéficient leurs voisins du sud. Pourtant, tout laisse croire que si rien n’est fait pour enrayer les tendances actuelles, ces programmes, et plus généralement la protection sociale canadienne, s’inspirera de plus en plus des modèles américains.

Dans ce contexte, la conclusion d'une entente de libre-échange avec les États-Unis, loin de ralentir ce processus ne pourrait que renforcer les pressions déjà existantes. L’enjeu n’est ni plus ni moins qu’un pan entier de notre patrimoine collectif.

Février 1987