[141]

Référendum, 26 octobre 1992.
Les objections de 20 spécialistes aux offres fédérales.
Deuxième partie : Les points saillants du projet d’entente du 28 août 1992

“Des offres constitutionnelles
inacceptables.”

Rodrigue Tremblay, Ph.D.

La stratégie risquée de la « chaise vide »

Après le rejet de l’Accord du lac Meech, le 23 juin 1990, le premier ministre du Québec, Robert Bourassa, avait annoncé solennellement que c’était « la position de mon gouvernement de négocier dorénavant à 2 et non pas à 11, de négocier avec le gouvernement canadien, qui représente l’ensemble de la population du Canada - négociations bilatérales entre le gouvernement du Québec et le gouvernement fédéral ».

C’était là une stratégie de la « chaise vide » fort risquée et fort imprudente car, en l’absence de demandes constitutionnelles explicites et bien articulées, elle risquait de marginaliser le Québec dans les futures négociations constitutionnelles, en laissant à d’autres le soin d’en définir l’ordre du jour. En effet, le vide ne dure pas en politique, car il est vite comblé. Et comme l’expérience l’a bien démontré, ce furent les premiers ministres des provinces anglophones, avec Clyde Wells de Terre-Neuve et Bob Rae de l’Ontario à leur tête, et les chefs autochtones dirigés par Ovide Mercredi, qui occupèrent le vide laissé par le Québec.

On a une idée des résultats désastreux qui découlèrent de l'absence du Québec, quand on considère que dans les offres de modifications constitutionnelles des 22 et 28 août 1992, le Québec est mentionné explicitement 5 fois, tandis que les Autochtones sont mentionnés 75 fois. Le principe de l’égalité absolue des provinces, cher au premier ministre terre-neuvien Clyde Wells, est mentionné 6 fois. De plus, même si la nation québécoise et le peuple québécois ne sont mentionnés nulle part, on y fait cependant une référence à trois occasions à la nation « métisse ».

Cette ronde 1990-1992 de négociations constitutionnelles fut véritablement la ronde des provinces anglophones et des Autochtones. Ce sont [142] eux qui remplacèrent le Québec en tant que centre des principales préoccupations constitutionnelles et politiques.

Ces préoccupations devaient d’ailleurs aboutir à un accord constitutionnel anglo-canadien, le 7 juillet 1992, lequel comportait des principes de base tout à fait conformes aux intérêts des petites provinces anglophones et des Autochtones. Ces principes étaient l’égalité politique absolue des provinces, la consécration du pouvoir fédéral de dépenser dans les champs de compétence « exclusive » des provinces, et le droit inhérent des Autochtones à se constituer en un troisième ordre autonome de gouvernement.

Dès juillet 1992, par conséquent, les jeux étaient déjà faits et cela, sans la participation officielle active du Québec. De telle sorte que lorsque le premier ministre Robert Bourassa décida de changer de stratégie et d’aller négocier à 17 à la fin de juillet 1992, il s’asseyait à une table où le menu avait déjà été décidé. Et comme il arrivait à cette table les mains vides, sans un projet constitutionnel cohérent pour le Québec, il dut se contenter de proposer des ajustements à ce qui avait déjà été décidé. Tous les principes constitutionnels déjà retenus demeurèrent.

Cette stratégie dite de la « chaise vide » allait s’effondrer deux ans plus tard, quand le premier ministre canadien, Brian Mulroney, et divers premiers ministres provinciaux anglophones, dont Bob Rae de 1’ Ontario, placèrent Robert Bourassa devant l’alternative, ou bien de venir négocier à 17 l’entente du 7 juillet, ou bien de renoncer à recevoir des offres constitutionnelles valables d’Ottawa. Le 28 juillet 1992, Robert Bourassa acceptait de participer en catastrophe à des négociations constitutionnelles multilatérales, et non bilatérales, sur la base de 1’entente constitutionnelle que les 16 représentants des gouvernements à majorité anglophone s’étaient donnés le 7 juillet 1992.

Une Constitution du Canada anglais,
par le Canada anglais et pour le Canada anglais

Le 7 juillet 1992, le gouvernement fédéral, les gouvernements des neuf provinces à majorité anglophone, les deux représentants des Territoires du Yukon et du Nord-Ouest, et les quatre représentants des Autochtones se sont entendus à 16 sur un texte constitutionnel. Le gouvernement du Québec n’était pas représenté officiellement à ces négociations.

Il faut dire que les provinces anglophones et les représentants autochtones s’étaient bien servis dans 1’entente constitutionnelle du 7 juillet, et cela en grande partie aux dépens du Québec. En échange de [143] quelques concessions symboliques consenties au Québec au sujet de son statut partiel et balisé de « société distincte » et concernant un meilleur encadrement de la division des pouvoirs déjà contenue dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, ils avaient décidé de :

a) créer un Sénat canadien élu dans lequel les représentants du Québec chutaient de 24 à 8 (ce chiffre allait être ramené à 6 dans l’entente des 22 et 28 août 1992) ;

b) consacrer le principe de l’égalité politique absolue des provinces, et non pas seulement leur égalité juridique, aux dépens du principe de l'égalité des deux peuples fondateurs et de la dualité linguistique ;

c) consacrer le principe que le gouvernement fédéral avait le droit de légiférer et de dépenser dans les champs de compétences exclusivement réservées aux gouvernements provinciaux ;

d) consacrer le principe que les 630 peuplades autochtones au Canada, dont 11 au Québec, avaient un droit inhérent à constituer un troisième ordre autonome de gouvernement ;

e) enchâsser dans la Constitution une charte sociale visant à constitutionnaliser l’État-providence et l’interventionnisme étatique ;

f) élargir les obligations du gouvernement fédéral au-delà de l’engagement constitutionnel actuel de fournir des services publics « sensiblement comparables » dans toutes les provinces par des paiements de péréquation, pour constitutionnaliser l’obligation de « mettre en place des infrastructures économiques de nature nationale sensiblement comparables dans chaque province et territoire, et pour faire en sorte que les niveaux de taxation dans chaque province soient sensiblement comparables » ;

g) accepter que le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux contribuent aux coûts occasionnés par la création et le fonctionnement des nouveaux gouvernements autochtones autonomes, tout en ne réduisant pas les dépenses présentement engagées en faveur des Autochtones.

Tous ces principes et objectifs contenus dans l’entente constitutionnelle du Canada anglais en date du 7 juillet 1992, se retrouvent dans l’entente constitutionnelle provisoire des 22 et 28 août 1992.

Les différences entre l’entente constitutionnelle des 22 et 28 août et l’entente anglo-canadienne du 7 juillet 1992 sont mineures. Ainsi, le nombre de sénateurs en provenance du Québec ne passe plus de 24 à 8, mais plutôt de 24 à 6, en échange de 18 députés additionnels chacun pour le Québec et l’Ontario, 4 pour la Colombie-Britannique et 2 pour [144] l’Alberta. De plus, de 25,4% qu’il est maintenant, le niveau de députation québécoise à la Chambre des communes ne pourra être inférieur à 25%, même si le principe de la représentation selon la population doit être appliqué dès le recensement de 1996.

L’inacceptabilité des principes
de la réforme constitutionnelle proposée

L’entente constitutionnelle provisoire du 22 et 28 août 1992 constitue des offres constitutionnelles que les petites provinces anglophones et les représentants autochtones se sont faites à eux-mêmes. Il ne s’agit nullement d’offres constitutionnelles faites au Québec. Le premier ministre Robert Bourassa est arrivé sur le tard dans ces négociations constitutionnelles. En ne participant pas aux négociations constitutionnelles dès le début, et en ne produisant ni un livre vert ni un livre blanc sur les demandes constitutionnelles du Québec (le rapport Allaire était un document du Parti libéral du Québec et non pas du gouvernement), il a mis le Québec à la remorque constitutionnelle du Canada anglais. Il a alors gravement manqué à ses responsabilités et à son mandat de représenter les intérêts supérieurs du Québec. Et, par conséquent, Robert Bourassa a place le Québec dans une situation de grande vulnérabilité constitutionnelle et politique.

En effet, les offres constitutionnelles reposent sur quatre principes fondamentaux qui sont inacceptables pour le Québec. Ces principes sont les suivants.

1. Le principe de l’égalité politique absolue et non pas seulement juridique des provinces, quelque soit leur population, et la négation par le fait même du principe de l’égalité des deux peuples fondateurs et du caractère binational du Canada. Avec ces offres constitutionnelles, si elles étaient acceptées, le principe de la dualité canadienne sera chose du passé.

La dualité linguistique est aussi appelée à disparaître, puisque le Québec comptera moins de 10% des représentants au nouveau Sénat canadien, et peut-être moins de 8% quand les deux territoires deviendront des provinces et quand les Autochtones nommeront les sénateurs que leur garantirait la nouvelle Constitution canadienne amendée.

Loin d’abolir le Sénat canadien, comme il l’avait lui-même proposé, le premier ministre du Québec, Robert Bourassa, a accepté que le Québec soit réduit à un niveau d’insignifiance politique dans une des deux institutions politiques centrales du gouvernement canadien.

[145]

2. Le principe du droit nouveau accordé au gouvernement fédéral de s'immiscer et de dépenser dans les champs de compétence exclusivement provinciale, moyennant accords pour que les objectifs fédéraux soient réalisés et les normes fédérales appliquées.

Dans le passé, le gouvernement fédéral a violé à plusieurs reprises l’esprit et la lettre de la Constitution canadienne en se servant de son pouvoir de dépenser pour envahir les champs de compétence « exclusive » des provinces. Dans le projet de modifications constitutionnelles, le gouvernement central accepte de mettre fin à six de ces violations (dans les forêts, les mines, le tourisme, les affaires municipales et urbaines, le logement et les loisirs), par des ententes bilatérales de cinq ans justiciables, établissant les conditions de ce retrait, et il y ajoute un septième retrait, soit dans celui de la formation de la main-d’œuvre.

Le gouvernement fédéral se retirerait aussi partiellement d’un autre domaine, celui de la culture par le truchement d’ententes administratives bilatérales dans ce cas-là. Par contre, et contrairement à l’Accord du lac Meech de juin 1987, le gouvernement fédéral ne serait plus tenu de conclure des ententes bilatérales justiciables dans le domaine clé de l’immigration.

Le pouvoir d’intervention du gouvernement fédéral dans les champs de compétence « exclusive » des provinces serait donc constitutionnalisé, tout en étant désormais encadré par des ententes qui ne pourraient être modifiées unilatéralement, mais qui devraient être renouvelées à tous les cinq ans.

Il faut donc en conclure qu’avec les offres constitutionnelles, à l’exception peut-être de la formation de la main-d’œuvre, le Québec n'obtiendrait aucun nouveau pouvoir législatif permanent. Tout au plus aura-t-il gagné que les interventions fédérales dans les champs de compétence exclusive des provinces soient mieux « encadrées », et qu’il y ait un retrait du gouvernement fédéral dans sept domaines qui étaient considérés comme étant déjà de compétence provinciale exclusive.

S’agit-il d’un progrès réel pour le Québec ? On voudrait plutôt remplacer le transfert formel de pouvoirs fédéraux aux provinces par un meilleur encadrement des interventions fédérales futures dans les compétences provinciales. À défaut d’une véritable décentralisation politique, les offres de modifications constitutionnelles proposent plutôt des mécanismes de déconcentration administrative.

Force nous est donc de conclure qu’il n’y a pas de pouvoir politique nouveau et permanent pour le gouvernement du Québec dans les offres de modifications constitutionnelles, sauf l’inscription plus ou moins symbolique [146] que la formation de la main-d’œuvre serait dorénavant inscrite comme pouvoir « exclusif » des provinces à l’article 92 de l’AANB. Le gouvernement fédéral demeurerait cependant présent dans ce domaine en établissant des objectifs pan-canadiens et en administrant l’assurance-chômage et les programmes de création d’emplois.

Quand on considère que le rapport Allaire du Parti libéral du Québec, endossé et approuvé par Robert Bourassa, proposait que le Québec exerce sa pleine souveraineté dans 11 domaines de compétence provinciale occupés par le gouvernement fédéral, et dans 11 autres domaines à compétence partagée ou à compétence fédérale, le rapatriement d’un demi-nouveau pouvoir par le Québec et la récupération de 6 domaines qui lui appartenaient déjà apparaîtront comme très peu.

Même le rapport Beaudoin-Dobbie publié en mars 1992, et rédigé dans une perspective fédérale, allait beaucoup plus loin dans le partage des pouvoirs avec le Québec. On concédait au Québec, par exemple, le droit exclusif de légiférer en matière de culture. Le rapport Beaudoin-Dobbie proposait, en plus, que non seulement la formation de la main-d’œuvre, mais aussi la politique familiale, le développement régional, l’énergie, en plus des forêts, des mines, du tourisme, des affaires urbaines, du logement et des loisirs, soient du ressort exclusif des provinces. Il reconnaissait de plus que « la santé, l’éducation et les services sociaux relevaient de la compétence des provinces ».

Le rapport Beaudoin-Dobbie identifiait donc 11 secteurs à transférer au Québec, progrès par rapport aux 7 secteurs déjà proposés par le gouvernement Mulroney en septembre 1991.

C’est une indication de l’échec retentissant du gouvernement Bourassa au chapitre du rapatriement des pouvoirs qu’il ne fut même pas capable d’obtenir ce qu’un rapport fédéral officiel lui concédait en mars 1992. Il en est resté à ce que proposait le gouvernement fédéral le 24 septembre 1991. Ou bien le gouvernement Bourassa était mal préparé ou bien il a très mal négocié.

3. Le principe de la création de ghettos territoriaux raciaux et fermés pour les Autochtones, calqués sur le modèle des ghettos raciaux en Afrique du Sud.

En créant des micro-républiques autonomes pour les Autochtones, dotées d’organes législatifs habilités à « contrôler leur développement en tant que peuples selon leurs propres valeurs et priorités et d’assurer l’intégrité de leurs sociétés », les offres constitutionnelles proposent de créer un troisième ordre de gouvernement territorial qui pourra discriminer selon la race et l’ethnie.

[147]

Cela entre directement en contradiction avec la disposition dans la même Constitution que « les Canadiens sont attachés à l’égalité raciale et ethnique », laquelle est proposée comme principe démocratique fondamental. Cela est aussi carrément en contradiction avec la Charte canadienne des droits et libertés, laquelle garantit le droit de tout citoyen « de se déplacer dans tout le pays et d’établir leur résidence dans toute province », et qui établit que tous les citoyens « sont égaux devant la loi et ont droit à la même protection de la loi, indépendamment de toute distinction fondée sur la race, l’origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, l’âge ou le sexe ».

Ce n’est pas rendre un service aux Autochtones de continuer de les enfermer dans des ghettos raciaux, coupés de l’environnement social, économique et politique canadien. L’échec de cette approche sectarisme et raciste a été bien démontré depuis plusieurs siècles.

Par contre, le gouvernement Bourassa accepte en pratique de remettre en cause l’intégrité territoriale et politique du Québec, en souscrivant à la création de territoires autonomes qui seront indépendants des lois du Québec. La seule protection contenue dans les offres tient à une obligation qu’auraient ces gouvernements autonomes de ne pas adopter de loi qui soit « incompatible avec les lois essentielles au maintien de la paix, de l’ordre et du bon gouvernement au Canada », selon la phraséologie contenue dans l’article 91 de l’Acte de l'Amérique du Nord britannique.

4. La négation du principe du droit à l’autodétermination du peuple québécois.

Ni la nation québécoise, ni le peuple québécois ne sont mentionnés dans les offres constitutionnelles. Tout au plus mentionne-t-on que « le Québec forme au sein du Canada une société distincte, comprenant notamment (which includes) une majorité d’expression française, une culture qui est unique (sic) et une tradition de droit civil ». Nulle part ne fait-on allusion au droit inaliénable des Québécois à l’autodétermination politique et à l’autonomie politique.

Le Rapport du Comité constitutionnel du Parti libéral du Québec (rapport Allaire) du 28 janvier 1991, lequel a servi de politique constitutionnelle au gouvernement du Québec à défaut d’un livre blanc gouvernemental, proposait « le remplacement de l’actuelle Constitution canadienne par une nouvelle Constitution intégrant le droit pour les parties de s’en retirer suite à un avis raisonnable ».

Rappelons que déjà en 1980, le livre beige du Parti libéral du Québec, intitulé « Une nouvelle fédération canadienne », recommandait que la Constitution canadienne « affirme le caractère intangible du territoire [148] provincial ». Les offres constitutionnelles auxquelles a souscrit le gouvernement Bourassa soutireraient de grandes parties du territoire québécois à l’application des lois du Parlement du Québec. Après le coup de force constitutionnel de 1982 qui diminuait les prérogatives de l’Assemblée nationale du Québec, on aurait donc en 1992 une deuxième diminution de la portée des lois du Parlement du Québec.

De nombreuses dépenses additionnelles difficiles à chiffrer, mais que l’on peut néanmoins identifier, découleraient de l’adoption des offres constitutionnelles soumises à l’attention de la population le 26 octobre 1992. Ces dépenses additionnelles seraient à la fois supportées par le gouvernement canadien et par les gouvernements provinciaux, dont celui du Québec.

Premièrement, la principale source de dépenses additionnelles viendrait de la nouvelle formule constitutionnalisée pour les transferts financiers entre le gouvernement fédéral et les provinces. En effet, la péréquation n’aurait plus comme seul objectif d’assurer des services publics comparables d'une province à l’autre, mais elle devrait être augmentée pour la « mise en place d’infrastructures économiques de nature nationale sensiblement comparables dans chaque province et territoire », et pour assurer « des niveaux de fiscalité sensiblement comparables » dans chaque province.

Si cette nouvelle disposition est interprétée à la lettre, cela signifierait que les contribuables des provinces les plus riches devraient payer plusieurs milliards de dollars en impôts additionnels, lesquels seraient transférés aux provinces les plus pauvres, afin d’égaliser les niveaux de taxation et les infrastructures économiques (ports, aéroports, routes, etc.). Déjà, le gouvernement fédéral transfère un montant global annuel d’environ 10 à 12 milliards de dollars des trois provinces les plus riches (l’Ontario, la Colombie-Britannique et l’Alberta) vers les six provinces anglo-canadiennes les plus pauvres (Terre-Neuve, la Nouvelle-Écosse, le Nouveau-Brunswick, l’Île-du-Prince-Édouard, le Manitoba et la Saskatchewan). Les comptes fédéraux au Québec ont eu tendance à s'équilibrer au cours des dernières années. Puisque le gouvernement fédéral est déjà fortement endetté, tant au pays qu’à l’étranger, et que son déficit budgétaire annuel continue de dépasser les 30 milliards de dollars, un tel alourdissement des transferts financiers risque d’élever le taux de la fiscalité au Canada et de ralentir la croissance économique, en rendant l’économie canadienne moins concurrentielle.

Deuxièmement, la création d’un nombre très grand, mais indéterminé de gouvernements autochtones autonomes, doit se faire sans entraîner [149] « aucune réduction des dépenses actuellement engagées par les gouvernements au profit des Indiens et des Inuit ». Par contre, les offres constitutionnelles précisent bien que les gouvernements fédéral et provinciaux devront s’engager « à fournir aux gouvernements autochtones les ressources financières et autres [...] pour les aider à diriger leurs propres affaires ».

En fait, on appliquerait aux gouvernements autochtones autonomes l’inverse du principe du No taxation without representation qui servit de slogan au Boston Tea Party de 1773 aux États-Unis. Le nouveau principe serait plutôt celui du Representation without taxation. Ce seraient les contribuables à l’extérieur de ces enclaves territoriales autonomes qui devraient payer pour leur fonctionnement. Déjà le ministère fédéral des Affaires indiennes a un budget annuel qui dépasse 5 milliards de dollars. Les offres constitutionnelles ne précisent nullement combien de milliards additionnels seraient requis pour financer les nouveaux gouvernements autochtones autonomes.

Troisièmement, la création d’un nouveau Sénat canadien, plutôt que son abolition, de même que l’expansion du nombre de députés à la Chambre des communes, sont susceptibles de gonfler les frais de fonctionnement du Parlement fédéral. En effet, même si le Sénat actuel compte 104 membres (à l’exclusion des sénateurs exceptionnels nommés en 1990) et que le nombre de sénateurs dans le nouveau Sénat élu oscillera entre 62 et 82, selon le nombre de sénateurs accordés aux nouvelles provinces et aux Autochtones, les responsabilités politiques et législatives de ces sénateurs seront considérablement accrues. Un alourdissement du personnel d’encadrement sera inévitable.

À la Chambre des communes, le nombre des députés passerait soudainement de 295 à 337, avec l’addition de 42 députés. Cependant, dès le recensement de 1996, de nouveaux députés seraient octroyés aux provinces dont la population se sera accrue, sans diminuer le nombre de députés consentis aux provinces. Il faut donc s’attendre à ce que la Chambre des communes compte bientôt 345 députés.

Le Canada comptera alors une structure politique centrale qui ressemblera au Sénat américain (100 sénateurs) et à la Chambre des Représentants aux États-Unis (435 représentants). La structure gouvernementale centrale au Canada sera presque aussi lourde que celle des États-Unis, mais pour un pays qui est dix fois plus petit.

Quelle serait la place du Québec dans cette structure gouvernementale ? Avec 6 sénateurs et 93 députés, le Québec compterait 99 représentants à Ottawa. Cependant, dès 1996, la Chambre des communes [150] comptera pour sûr au moins 345 députés, tandis que le nombre de sénateurs pourrait éventuellement grimper jusqu’à 82 avec l’arrivée de deux nouvelles provinces et la nomination hypothétique et encore en nombre indéterminé de sénateurs autochtones, probablement à raison de un par province. À ce moment, la représentation québécoise totale à Ottawa (sénateurs et députés) tomberait en bas de 25% et atteindrait 23,2% (99/427), alors que le Québec compte aujourd'hui 25,3% de la population canadienne.

De toute évidence, le premier ministre du Québec, Robert Bourassa, a commis une grave imprudence en laissant les petites provinces anglophones et les représentants autochtones monopoliser les négociations constitutionnelles de 1990 à 1992, et en se présentant les mains vides aux négociations constitutionnelles à 17 du mois d’août 1992. Et quand il dut en catastrophe abandonner cette stratégie, deux ans après l’avoir annoncée solennellement, les jeux étaient déjà faits, et il fut forcé de se rallier aux grands principes que l’Accord constitutionnel anglo-canadien du 7 juillet 1992 avait arrêtés.

Or, ces principes sont inacceptables pour le Québec, parce qu’ils reflètent les priorités des petites provinces anglophones et celles des groupes autochtones au Canada, au détriment des revendications historiques du Québec. Loin de faire du Québec une société distincte libre de ses choix, les offres constitutionnelles proposées font du Québec une dépendance administrative du gouvernement fédéral. Elles réduisent jusqu’à l’insignifiance la place du Québec et de la francophonie dans le futur Sénat canadien élu. Elles ouvrent une boîte de Pandore en établissant des gouvernements autochtones autonomes et exclusifs fondés sur la race et l’ethnie. Elles remettent en cause le droit inaliénable du Québec à l’autodétermination. Et, finalement, ces offres constitutionnelles coûteraient très cher à mettre en place, alourdissant ainsi le fardeau fiscal des contribuables et des compagnies, et réduisant la compétitivité de l’économie canadienne.

Par conséquent, parce que ces principes de réforme constitutionnelle sont inacceptables, et parce que le gouvernement Bourassa n’a pas bien défendu les intérêts supérieurs du Québec, il faut voter NON à ces offres constitutionnelles.